SOU 2014:10 Ett steg vidare/Konsekvenser av utredningens förslag
| ← Författningskommentar |
|
Referenser → |
12 Konsekvenser av utredningens förslag
En del av utredningens uppdrag är att föreslå de ändringar i PSI-lagen som behövs för att på ett korrekt genomföra det nya PSI-direktivet i svensk rätt. De eventuella konsekvenserna påverkar inte Sveriges skyldighet att genomföra förändringarna.
Den andra delen av utredningens uppdrag är att se över lagen och föreslå sådana förändringar som gör det lättare att tillämpa den samt att föreslå övriga åtgärder som kan bidra till att främja vidareutnyttjandet. De förslagen måste inte genomföras på grund av förändringarna i PSI-direktivet. Här har det således betydelse vilka konsekvenserna blir av de olika förslagen.
Utredningens övergripande bedömning är att de åtgärder som föreslås skulle förbättra förutsättningarna för att vidareutnyttja handlingar. I vart fall på sikt skulle de också kunna få positiva effekter för myndigheterna.
12.1 Finansiella konsekvenser
En del av de nya reglerna kommer att påverka alla statliga myndigheter, kommuner och privaträttsliga organ som omfattas av PSI-lagen. Men de direkta konsekvenserna av de nya tvingande reglerna är begränsade. Hur stora de finansiella konsekvenserna blir beror i hög grad på ambitionsnivån hos regeringen, kommun- och landstingsfullmäktige och de olika myndigheterna. Det gäller i ännu högre grad utredningens övriga förslag som syftar till att främja utvecklingen.
Utredningens utgångspunkt är att myndigheterna kan genomföra en stor del av åtgärderna successivt snarare än på en gång, och att de kan samordnas med befintliga uppgifter och andra insatser som syftar till att utveckla myndigheternas öppenhet, service och effektivitet. Därför bör de i allmänhet kunna genomföras inom ramen för befintliga anslag.
12.1 .1 De nya reglerna för avgifter
En viktig förändring är den nya huvudregeln för avgifternas storlek som följer av ändringen i PSI-direktivet. De finansiella konsekvenserna beror dock helt på i vilken omfattning huvudregeln tillämpas, det vill säga i vilken utsträckning möjligheterna till undantag kommer att utnyttjas.
För de flesta myndigheter och kommuner spelar PSI-lagens regler för avgifter ingen roll, i vart fall på kort sikt. Orsaken är antingen att deras intäkter från avgifterna har marginell betydelse för deras samlade inkomster, eller för att de inte tar ut några avgifter alls för att tillhandahålla handlingar.
Utgångspunkten för den nya huvudregeln är att avgifterna får täcka myndigheternas direkta kostnader för att tillhandahålla handlingar. Även om volymen på vidareutnyttjandet skulle öka kraftigt så innebär det inte några nettokostnader, eftersom det är tillåtet att ta ut avgifter som täcker alla de tillkommande kostnaderna (marginalkostnader). Myndigheter som får göra undantag från huvudregeln kan få nettoinkomster till följd av att volymen ökar relativt mer än de totala kostnaderna, även om avgifterna inte beräknas så att de ska ge full kostnadstäckning.
Åtminstone en del av myndigheterna kommer att kunna minska sina kostnader, som en indirekt effekt av de åtgärder som vidtas för att underlätta för vidareutnyttjarna. Om de effektiviserar sina system och rutiner för att tillhandahålla information för vidareutnyttjande kan de ha nytta av det också i den egna verksamheten.
I vissa fall kan de finansiella konsekvenserna av den nya huvudregeln bli betydande. Det är om regeln börjar tillämpas för sådana verksamheter som för närvarande till stor del finansieras med avgifter som beräknas för att ge full kostnadstäckning. Ännu större blir konsekvenserna om avgifterna tas bort helt, vilket är fullt möjligt enligt de regler som föreslås. Förutsatt att sådana verksamheter ska förbli en del av det offentliga åtagandet så måste de i så fall finansieras med anslag. Utredningen lämnar inga förslag om vilka avgifter som bör tas ut för olika verksamheter. Däremot bedömer utredningen att avgifternas storlek sannolikt är helt avgörande för hur vidareutnyttjandet kommer att utvecklas. Den aspekten måste enligt utredningen vägas in när regeringen respektive kommun- och landstingsfullmäktige fattar beslut om hur avgifterna för olika typer av information ska beräknas. I vart fall på kort sikt är det fråga om att avvägning mellan finansiella utgifter och samhällsekonomiska vinster.
12.1 .2 Kravet på förteckningar och information
Förslaget om att myndigheter ska publicera förteckningar över vilka handlingar som finns tillgängliga för vidareutnyttjande kommer att kräva en viss arbetsinsats och medföra en del administrativa kostnader. Konsekvenserna bedöms dock inte bli större än att arbetet kan göras med befintliga medel. Ett viktigt skäl är att de nya kraven i hög grad är desamma som dem som finns i OSL och arkivlagen, som myndigheterna redan är skyldiga att följa. Den föreslagna regleringen ställer inga nya krav på att myndigheterna faktiskt ska tillhandahålla handlingar i särskilda format. Undantaget är att den handling som utgör själva förteckningen ska publiceras elektroniskt. Skyldigheterna i övrigt avser bara att redovisa information om handlingstyperna och hur de kan tillhandahållas.
Det föreslagna kravet på att myndigheter ska lämna upplysningar om sin information på elektronisk väg i stället för i annan form bedöms inte medföra någon nämnvärd ökning av myndigheternas arbetsbörda. För samtliga myndigheter är elektronisk information i någon form ett naturligt inslag i verksamheten. I de allra flesta fall är det också enklare och billigare att lämna information elektroniskt än på annat sätt.
För den myndighet som får till uppgift att utfärda föreskrifter kommer förslaget att medföra ökade kostnader. Frågan tas upp i nästa avsnitt.
12.1 .3 Utvidgad uppgift för Riksarkivet
Utredningen föreslår att Riksarkivet får två nya uppgifter. Den ena är att ta fram föreskrifter för den förteckning över de handlingar som finns för vidareutnyttjande som myndigheterna föreslås bli skyldiga att publicera. Dessutom föreslås att myndigheten får ansvar för att utforma och förvalta den gemensamma portalen där uppgifter om information från olika delar av förvaltningen kan presenteras.
Uppgiften att ta fram föreskrifter har en tydlig koppling till Riksarkivets nuvarande uppgift på arkivområdet. Föreskrifterna om arkivredovisning innehåller flera delar som liknar dem som föreslås för myndigheternas information om sina handlingar för vidare- utnyttjande.
Att förvalta en gemensam portal ligger också inom ramen för myndighetens befintliga kompetens. Enligt utredningen är det rimligt att portalen baseras på den plattform som Verket för innovationssystem håller på att ta fram på regeringens uppdrag. När uppdraget redovisas i juli 2015 ska alla rättigheter och andra resultat från utvecklingen lämnas till Regeringskansliet. Eftersom arbetet med att utveckla plattformen fortfarande pågår så är det för tidigt att ange förutsättningarna för att utnyttja den för en gemensam portal. Efter samråd med Verket för innovationssystem och Riksarkivet är utredningens preliminära bedömning att möjlig- heterna är goda. I så fall kommer en stor del av den investering som krävs för att skapa den nya portalen redan att vara betald. Däremot kommer det att behövas vissa resurser för att förvalta och utveckla portalen.
Hur stora resurser som krävs för uppgifterna beror i hög grad på ambitionsnivån och i vilken takt de ska genomföras. Utredningen utgår från att båda uppgifterna kommer att byggas upp successivt, vilket ger möjligheter att anpassa insatserna till variationerna i Riksarkivets övriga uppgifter och att de åtminstone delvis kan samordnas med dem. En grov uppskattning är att uppgifterna kommer att kräva i genomsnitt cirka fem årsarbetskrafter för det löpande arbetet med föreskrifterna och att driva den gemensamma portalen, vilket motsvarar ett årligt anslag på ungefär fem miljoner kronor. Det är rimligt att anta att behovet är störst i början, när föreskrifterna ska tas fram och portalen byggas upp.
I princip skulle det vara möjligt att finansiera driften av portalen med avgifter. De myndigheter som ville utnyttja portalen för att presentera sin information skulle i så fall betala en avgift till Riksarkivet. Utredningen avstyrker en sådan lösning. Ett skäl är att den skulle innebära kostnader för att administrera avgifterna. Viktigare är att det sannolikt skulle få en del myndigheter att avstå från att utnyttja portalen, och i stället välja att presentera informationen i olika former på sina egna webbsidor eller på annat sätt. Förutom att medföra dubbelarbete så skulle det kraftigt minska nyttan för vidareutnyttjarna, som efterfrågar enklare tillgång till mer standardiserad information om myndigheternas handlingar.
12.1 .4 Nya uppgifter och uppdrag
Merparten av de nya uppgifter och tillfälliga uppdrag som utredningen föreslår för olika statliga myndigheter bedöms kunna finansieras inom ramen för nuvarande anslag. Det gäller de nya uppgifter och uppdrag som utredningen föreslår för Datainspektionen, Ekonomistyrningsverket och Statskontoret. Bedömningen baseras på att uppgifterna är begränsade och att de kan fördelas på myndigheter som redan har snarlika uppgifter. Det är mer effektivt att utnyttja den kompetens och övriga förutsättningar som redan finns hos myndigheterna än att bygga upp nya organisationer för att utföra uppgifterna. Om det senare visar sig att uppgifterna blir mer omfattande än vad utredningen har bedömt så kan det motivera ökade anslag.
Verksamheten vid Statens servicecenter finansieras med avgifter från de myndigheter som nyttjar tjänsterna. Myndighetens eventuella nya uppgifter när det gäller vidareutnyttjande kan finansieras på samma sätt.
Utredningen föreslår att det inrättas en ny funktion för tillsyn av förbudet mot diskriminerande villkor. Genom att ge Konkurrensverket ansvaret för tillsynsfunktionen bedömer utredningen att behovet av extra resurser kan minimeras. Myndigheten har redan kompetens inom närliggande områden, som kan kompletteras genom utbildning om PSI-lagstiftningen. Tillsynen och handläggningen bör ofta kunna samordnas med myndighetens granskningar enligt konkurrenslagen. Den nya uppgiften bedöms därför kunna utföras inom ramen för befintliga resurser. Bedömningen baseras på att antalet helt nya ärenden på området kommer att vara begränsat.
12.2 Konsekvenser för företag
Utredningens förslag innebär inga nya krav på företagen. Däremot syftar många av förslagen till att underlätta för företagen att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen. Det kommer till exempel att bli lättare att få reda på vilken information som finns att vidareutnyttja och i vilken form den går att få tag i. Det blir också enklare att bedöma hur höga avgifterna blir och att överklaga beslut. Konkurrensen kommer att främjas av tillsynsfunktionen för diskriminerande villkor.
I varierande grad kommer många av förslagen att leda till att det går åt mindre tid för företagen att få tag i den information som de vill vidareutnyttja. Men det är omöjligt att ens uppskatta något belopp för besparingen. En orsak är att den tänkbara besparingen beror helt på hur intresset för vidareutnyttjande utvecklas och hur framgångsrika företagen kommer att vara med att utveckla nya tillämpningar som efterfrågas. Här kommer PSI-lagens bestämmelser och de övriga åtgärder som utredningen föreslår säkert att ha viss betydelse, men utvecklingen beror i hög grad också på en rad andra faktorer.
Om den nya huvudregeln för avgifter skulle tillämpas generellt i hela den offentliga förvaltningen så skulle företagens kostnader för informationen i många fall minska kraftigt. Men i vart fall på kort sikt skulle det kräva att en del av myndigheternas verksamheter behövde finansieras på annat sätt. Det kan inte uteslutas att företagen skulle drabbas av andra kostnader till följd av det.
Troligen är det framför allt de mindre och nya företagen som skulle kunna dra störst nytta av de olika åtgärderna för att förenkla för vidareutnyttjarna. Det blir enklare att få tag i informationen, vilket kan ha stor betydelse för företag med begränsad kapacitet att undersöka tillgången hos olika myndigheter. Sänkta avgifter skulle också främst gynna de små företagen. Ofta har de små möjligheter att betala stora summor för information att testa olika innovativa idéer till vidareutnyttjande på, eftersom efterfrågan på de eventuella tjänsterna är okänd. Höga avgifter fungerar som en stark barriär mot i första hand de mest nyskapande men osäkra formerna för vidareutnyttjande.
12.3 Samhällsekonomiska konsekvenser
Utgångspunkten för de olika initiativen som syftar till att öka vidareutnyttjandet – inte minst PSI-direktivet – är att den offentliga förvaltningens information är en outnyttjad resurs som kan ha ett stort värde för olika delar av samhället. Det betyder att ju mer informationen frivilligt används av någon, desto större samhällsekonomisk nytta. Förutsättningen är att de samhällsekonomiska kostnaderna för att utnyttja informationen inte ökar ännu mer.
Att kvantifiera den samhällsekonomiska nyttan för Sverige av att öka vidareutnyttjandet är mycket svårt, och utredningen har avstått från att försöka. Det finns ett antal internationella studier som har uppskattat olika värden, till exempel hur mycket bruttonationalprodukten skulle kunna öka om informationen utnyttjades så mycket som möjligt. Men sådana studier baseras på en rad osäkra och mer eller mindre realistiska antaganden, till exempel om avgifternas storlek och om den allmänna ekonomiska och tekniska utvecklingen. Ofta baseras de på beräkningar för ett område i något land, där resultatet sedan skalas upp till hela EU, Europa eller världen.
Vissa poster i sådana kalkyler är extremt svåra att värdera och kvantifiera. Det gäller till exempel värdet av ökad öppenhet och insyn, högre kvalitet, nya tjänster eller ökad bekvämlighet, liksom värdet av sådana tjänster som inte prissätts på en marknad utan utvecklas av enskilda individer eller av ideella organisationer för varierande syften. Samma sak gäller eventuella kostnader som samhället drabbas av till följd av till exempel ökade risker för intrång i den personliga integriteten eller andra missbruk av informationen.
Men trots att det finns anledning att ifrågasätta precisionen i bedömningarna av den samhällsekonomiska nyttan är en genomgående slutsats att det handlar om väsentliga belopp. Mätt som ekonomisk tillväxt brukar det handla om flera tiondels procentenheter av bruttonationalprodukten (BNP). Om resultaten från sådana studier kombineras med Sveriges andel av befolkningen eller BNP kan man schablonmässigt uppskatta den svenska BNP skulle kunna öka med åtminstone mellan 5 och 10 miljarder kronor till följd av ett ökat vidareutnyttjande.
12.4 Konsekvenser för integritetsskyddet
Syftet med PSI-direktivet och PSI-lagen är att myndigheter ska göra offentlig information tillgänglig för allmänheten via internet. Även om fokus inte ligger på information som innehåller personuppgifter så är också sådan information ofta intressant att vidareutnyttja. Det kan handla om information som indirekt utpekar personer i till exempel fastighetsbeteckningar och annan information som normalt inte bedöms medföra några integritetsrisker vid vidareutnyttjande.
Vidareutnyttjande kan innebära stora risker för kränkningar av den personliga integriteten, inte minst när information publiceras på internet. Det gäller också när det handlar om indirekta och så kallade harmlösa personuppgifter. Konsekvenserna är vanligtvis svåra att förutse eftersom nätet tillåter stor spridning och möjliggör omfattande sökningar och sammanställningar av uppgifter från en stor mängd källor. Det är därför svårt att bedöma vilka konsekvenser ett utlämnande för vidareutnyttjande kan få. En sådan bedömning är dock nödvändig för att personuppgifter ska kunna lämnas ut elektroniskt.
Varken PSI-direktivet eller PSI-lagen påverkar bedömningen av vad som med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten får läggas ut på nätet eller i övrigt tillhandahållas för vidareutnyttjande.
Av artikel 1.4 i PSI-direktivet framgår att tillämpningen av direktivet inte på något sätt ska påverka skyddsnivån för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter enligt bestämmelser i unionslagstiftningen eller nationell lagstiftning. Där påpekas också att de skyldigheter och rättigheter som anges i dataskyddsdirektivet inte påverkas av PSI-direktivet. Genom ändringsdirektivet föreskrivs i artikel 1.2 punkten cc dessutom att PSI-direktivet inte gäller för handlingar som med hänsyn till skyddet av personuppgifter är undantagna från tillgång eller för vilka tillgången omfattas av restriktioner. Enligt samma bestämmelse undantas också delar av sådana handlingar som är tillgängliga enligt bestämmelserna om tillgång men som innehåller personuppgifter som inte får vidareutnyttjas enligt lagstiftningen om skydd för enskilda när det gäller behandling av personuppgifter.
Att PSI-lagen inte påverkar skyddet för den personliga integriteten framgår av att lagen inte innehåller några bestämmelser om tillgång. I 1 § tredje stycket anges att bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. Bestämmelsen innebär enligt författningskommentaren att lagen inte kan åberopas som grund för att få tillgång till handlingar. Det innebär att frågan om vilka handlingar som kan lämnas ut för vidareutnyttjande avgörs av bestämmelserna i bland annat OSL och registerförfattningar. Vidare framgår det av 4 § första stycket att lagen inte omfattar handlingar som inte får tillhandahållas eller för begränsningar i vidareutnyttjande som myndigheter är skyldiga att besluta om eller som annars följer av författning. Lagen gäller således inte för handlingar som inte får lämnas ut enligt bestämmelser i bland annat OSL, PUL och registerförfattningarna. Detsamma gäller handlingar som lämnas ut med sådana begränsningar som framgår av bestämmelser i registerförfattningar.
I de här avseendena innebär utredningens förslag inga förändringar. Förslaget om den så kallade allmänna principen – det vill säga att handlingar som tillhandahålls av myndigheter och inte är undantagna från PSI-lagens tillämpningsområde får vidareutnyttjas om det inte finns något rättsligt hinder – medför inte heller någon ändring för integritetsskyddet.
Även om utredningens förslag inte innebär någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i större utsträckning än vad som gäller i dag så är det bakomliggande syftet att offentlig information hos myndigheterna ska göras tillgänglig elektroniskt i större omfattning än vad som görs för närvarande. För detta syfte föreslår utredningen flera åtgärder för att främja myndigheternas arbete på området (se kapitel 6 och 10). Ett effektivt vidareutnyttjande förutsätter vanligtvis att handlingarna lämnas ut i elektronisk form. Det finns därför anledning att anta att utredningens förslag medför att mer information som innehåller personuppgifter kommer att göras tillgänglig för vidareutnyttjande. Kraven på myndigheternas system och rutiner för att slå vakt om integritetsskyddet kommer därför att skärpas.
Vid elektroniskt utlämnande ska myndigheterna tillämpa bestämmelser i flera, delvis samverkande, regelverk. De är komplicerade och innefattar flera svåra bedömningar. Reglernas utformning och förhållande till varandra kan medföra risk för felaktiga bedömningar av vad som får och vad ska lämnas ut elektroniskt. Förutom risken för att personuppgifter kan komma att lämnas ut för vidareutnyttjande i strid med gällande bestämmelser, medför de komplicerade regelverken även att fördelarna med vidareutnyttjandet begränsas.
Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att de föreslagna ändringarna av PSI-lagen i sig inte medför några direkta effekter för skyddet av den personliga integriteten. Däremot finns påtagliga risker för att insatserna för att öka spridningen av information från myndigheter till resten av samhället, i kombination med en svårtillämpad och delvis oklar lagstiftning, kommer att leda till fler fall av felaktig spridning av information och otillbörliga intrång i den personliga integriteten. För att motverka en sådan utveckling är det mycket viktigt att myndigheterna anpassar sina mål för och arbetet med informationssäkerhet till den väntade utvecklingen.