SOU 1951:5 Förslag till naturskyddslag m. m./11

←  Upplysning och propaganda

SOU 1951:5 Förslag till naturskyddslag m. m. Betänkande avgivet av naturskyddsutredningen

11. Sammanfattning.

Sverige äger icke någon allmän naturskyddslag. Vår egentliga naturskyddslagstiftning rymmes i 1909 års lagar angående nationalparker och angående naturminnesmärkens fredande. Därjämte finnas visserligen bestämmelser av naturskyddande innebörd i specialförfattningar på olika områden såsom i vattenlagen, byggnadslagen, skogsvårdslagen samt de författningar, vilka reglera jakt- och fiskerätten. Genom dylik speciallagstiftning tillgodoses dock icke naturskyddsbehovet annat än i vissa begränsade avseenden. Behovet av mera allmängiltiga regler är kännbarare ju längre utvecklingen fortskrider och ju vanligare och större ingreppen i naturen bli. En väsentlig brist i svenskt naturskydd är vidare avsaknaden av en naturvårdsmyndighet, utrustad med nödiga befogenheter och tillräckliga ekonomiska möjligheter.

Naturskydd är ej en fråga om enbart skydd av vissa växt- och djurarter eller av särskilt avgränsade områden utan innefattar frågan om vård överhuvud av naturen och de värden den skänker av alla slag, kulturella, sociala och ekonomiska. Naturskyddets strävanden måste alltså inriktas på icke endast skydd i egentlig mening utan även vård och förbättringar, d. v. s. en god hushållning med naturens alla tillgångar. Den egentliga naturskyddslagstiftningen bör i första hand taga sikte på ett sådant skydd av växter, djur och områden, som behövs särskilt ur kulturell och social synpunkt. Av rent ekonomiska motiv betingade författningsmässiga ingripanden, såsom inom jordbruk, skogsbruk, fiske etc., böra liksom hittills ske genom speciallagstiftning på de olika berörda områdena. Den uppdelning efter syftet med ingripandena, som sålunda kommer till användning inom lagstiftningen, bör emellertid enligt utredningens mening ej tillämpas när det gäller den särskilda myndighet, som måste finnas för att tillgodose naturskyddet. En sådan myndighet måste ha sin uppmärksamhet riktad på naturskyddets samtliga uppgifter, såväl de bevarande, negativa och i sträng bemärkelse skyddande som de nyskapande, positiva, i egentlig mening vårdande och utvecklande. vilka självklart ha i hög grad ekonomisk bakgrund.

Utredningen föreslår från dessa utgångspunkter dels utfärdande av en naturskyddslag, som i sig reglerar skyddet av vissa områden och föremål och som även innehåller vissa bestämmelser mot förfulande ingrepp i landskapsbilden och mot nedskräpning av naturen, dels ock inrättande av en central naturvårdsmyndighet med uppgift att utöva en allmän tillsyn över naturens skydd och vård ej blott i de hänseenden, som regleras i naturskyddslagen utan över huvud taget.

Den närmaste ledningen av naturskyddet åvilar för närvarande vetenskapsakademien och den inom denna inrättade naturskyddskommittén. Naturskyddets uppgifter äro emellertid enligt vad nyss påvisats så stora och talrika och ha fått en så mångsidig syftning, att de ej längre lämpligen böra såsom av sidoordnad vikt handläggas av en utpräglat vetenskaplig institution. Ej heller torde någon annan, nu bestående organisation lämpa sig för verksamheten i fråga. Utredningens förslag innebär (s. 191 o. f.), att verksamheten skall handhavas av en för ändamålet särskilt bildad organisation, statens naturvårdsnämnd. Dess främsta uppgifter böra i anslutning till det anförda bli dels att vaka över att det kulturella och sociala naturskyddet tillgodoses bland annat genom tillämpning av naturskyddslagstiftningen dels ock att verka för att det ekonomiska naturskyddet får lämplig utformning i olika specialförfattningar och vid deras tillämpning. Hänsyn måste härvid tagas till landets natur som helhet betraktad samt till de förändringar däri, vilka, på lång sikt, även isolerade åtgärder kunna åstadkomma.

Naturvårdsnämnden, som skall vara direkt underställd jordbruksdepartementet, föreslås skola bestå av sju ledamöter, förordnade av Kungl. Maj:t för viss tid. Vid nämndens sida måste finnas ett kansli med en vetenskapligt utbildad, erfaren naturskyddsman såsom främste befattningshavare. Såsom medhjälpare åt denne måste ytterligare en högt kvalificerad kraft knytas till kansliet. Nämnden bör därutöver ha möjlighet att vid behov anlita särskild sakkunskap. För nödig kontakt med förhållandena i olika landsdelar bör nämnden ha tillgång till ett antal ortsombud runt om i landet. Utredningen räknar med, att sådana ortsombud kunna förvärvas i form av frivilliga krafter. Kostnaderna för ortsombuden skulle alltså begränsas till i huvudsak ersättning för utlägg vid resor, företagna i nämndens uppdrag.

Den svenska naturskyddslagstiftningen är bristfällig även i andra avseenden än här berörts. Vad angår våra naturminnesmärken eller, som utredningen anser dem lämpligen böra benämnas, naturminnen är det en kännbar brist i nuvarande lagstiftning, att fridlysning icke kan ske mot ägarens bestridande. Lagen har vidare visat sig otillräcklig bland annat då det gäller att bereda erforderlig vård av fridlysta föremål eller områden; man är härutinnan i stort sett helt beroende av villigheten hos den som påkallat fridlysningsförfarandet. En annan omständighet, vilken kan vara ägnad att verka återhållande på utnyttjandet av fridlysningsinstitutet, är att enligt gällande lag de förberedande kostnaderna för förfarandet skola bestridas av sökanden. I samtliga här påtalade hänseenden bör ändring ske. Utredningen föreslår (s. 90 o. f.), att fridlysning skall kunna meddelas oberoende av ägares eller andra rättsinnehavares samtycke. Tillskyndas genom fridlysning avsevärt men, skall dock den, som icke samtyckt till åtgärden, beredas skälig ersättning härför. I samband med fridlysningsbeslutet, vilket liksom nu skall ankomma på länsstyrelsen, skola meddelas de närmare bestämmelser, som erfordras beträffande naturminnets vård och förvaltning ävensom i övrigt till tryggande av fridlysningens syfte. Vården och förvaltningen skola omhänderhas beträffande naturminne å kronomark eller ecklesiastik mark av myndighet, som handhar förvaltningen av marken, och beträffande naturminne å annan mark som regel av skogsvårdsstyrelsen. Såväl kostnaderna för fridlysningsförfarandet som vårdkostnaderna avses skola bestridas av statsanslag, om ej medel i annan ordning stå till förfogande för ändamålet.

Mot lagstiftningen angående nationalparker är i sak mindre att erinra. Den nuvarande lagen angiver emellertid icke vad som bör fordras för att ett område skall kunna avsättas såsom nationalpark. Detta kan föranleda att i vissa fall såsom nationalparker betecknas områden, vilka lämpligare borde skyddas såsom naturminnen. Enligt utredningens mening (s. 84 o. f.) bör med nationalpark förstås ett sammanhängande större område av viss landskapstyp, vilket det är angeläget att bevara i dess naturliga eller i väsentligen oförändrat skick såsom en nationell tillgång, öppen för alla. Genom en sådan definition skapas en avgränsning mot naturminnena. Syftet med ett områdes fridlysning såsom naturminne är företrädesvis av vetenskaplig eller eljest kulturell art. Detta i förening med naturminnets som regel ringa areal gör att det endast i ganska begränsad omfattning kan hållas tillgängligt för allmänheten. Nationalparken åter har vid sidan av sitt kulturella syfte en betydande social uppgift. Den tjänar som rekreationskälla för folk från skilda delar av landet och möjliggör på grund av sin storlek att allmänheten kan tillåtas tämligen fritt röra sig därinom. Utredningen ifrågasätter dels om icke vissa av de nuvarande nationalparkerna snarare borde skyddas såsom naturminnen dels ock om icke vissa nationalparker kunde utvidgas. Förutom att nationalparksbegreppet definieras föreslår utredningen en omarbetning av den nuvarande lagtexten i huvudsakligt syfte att utesluta däri intagna ordningsföreskrifter och andra detaljbestämmelser, vilka synas lämpligare kunna meddelas i annan ordning än genom allmän lag. Vården och förvaltningen av nationalparkerna avses skola som regel åvila domänstyrelsen i stället för, såsom nu, vetenskapsakademien.

De grundläggande bestämmelserna om såväl naturminnen som nationalparker ha sammanförts i den föreslagna naturskyddslagen. De naturskyddsstadganden, som härutöver upptagits i lagförslaget, hänföra sig till fyra grupper av spörsmål. Enligt utredningens mening är naturskyddets uppgift avsevärt mera socialt betonad än som kommit till uttryck i hittillsvarande naturskyddslagstiftning. Det sociala syftet präglar särskilt starkt den första av nämnda grupper. Genom de bestämmelser, som där föreslås (s. 107 o. f.), möjliggöres bildande av ett nytt slag av skyddsområden, av utredningen betecknade såsom naturparker. Avsikten med naturparkerna är att bevara tillgängliga för allmänheten områden, som på grund av sin egen eller omgivningens beskaffenhet äro av väsentlig betydelse för att befolkningen skall få tillfälle till det umgänge med naturen, som det tekniska framåtskridandet gör allt nödvändigare. Avsättandet såsom naturpark skall ske genom fridlysning. Fridlysningsbeslutet riktar sig såväl mot ägaren och andra rättsinnehavare som mot allmänheten. I förstberörda hänseende avser det att hindra att åtgärder vidtagas som omöjliggöra eller försvåra områdets utnyttjande såsom naturpark. Syftet är alltså i huvudsak icke att lägga hinder i vägen för områdets brukande och tillgodogörande på sätt som skett före fridlysningen, endast att förebygga ur naturskyddssynpunkt olämpliga nya anordningar och dispositioner. De mot allmänheten riktade fridlysningsbestämmelserna avse att skapa garantier mot ovarsam framfart från samma allmänhets sida samt att överhuvud trygga ordningen inom naturparken. Område, som i regionplan eller genom annan i byggnadslagen stadgad planläggning avsatts för ändamål, som fridlysningen avser att tillgodose, skall kunna fridlysas såsom naturpark oberoende av ägarens samtycke. I fråga om annat område fordras medgivande av ägaren. Liksom beträffande naturminnen förutsättes att, om genom fridlysningen ägare eller annan rättsinnehavare tillskyndas avsevärt men, skälig ersättning därför gives.

Nästa grupp av skyddsbestämmelser tager särskilt sikte på växter och djur. Enligt lagen om naturminnesmärkens fredande kan förbud meddelas för envar att å område, vartill han ej har ägande- eller nyttjanderätt, avsiktligt borttaga eller skada sällsynta växter eller sällsynta djur, vilkas fångande eller dödande ej är att hänföra till jakt eller fiske. Utredningen föreslår (s. 115 o. f.), att dessa bestämmelser utvidgas i två avseenden, nämligen dels så att fridlysningen må kunna omfatta även sådana växt- eller djurarter, vilka visserligen ej äro att beteckna såsom sällsynta men vilka likväl kunna vara i behov av skydd på grund av alltför hänsynslös exploatering, dels ock så att förbudet må riktas jämväl mot markens ägare och brukare. Fridlysningen får dock härvid icke lägga hinder i vägen för skogsavverkning eller annat ändamålsenligt tillgodogörande av marken. Fridlysningens handhavande skall vara centraliserad hos naturvårdsnämnden.

Den tredje gruppen av nya bestämmelser syfta till skydd för landskapsbilden. Generella föreskrifter, ägnade att främja en ur naturskyddssynpunkt önskvärd landskapsvård, saknas för närvarande. Utredningen föreslår i detta hänseende tre huvudregler. Den första (s. 120 o. f.) innefattar ett allmänt stadgande av innehåll, att vid planering av arbetsföretag, innefattande sådant ingrepp i naturen att därigenom landskapsbilden kan komma att väsentligt ändras, samråd bör ske med naturskyddsnämnden. Har sådant samråd icke skett eller ha därvid meddelade anvisningar lämnats obeaktade eller förekommer eljest anledning till erinran, skall länsstyrelsen äga vid vite ålägga företagets ägare att vidtaga de åtgärder, som, utan att vara oskäligt betungande, må anses erforderliga för att begränsa eller motverka med företaget förenade skador å naturen. För det andra (s. 125 o. f.) föreslår utredningen, att, om anledning finnes antaga att landskapsbilden inom visst område kan komma att väsentligt ändras genom vissa speciella slag av arbetsföretag, nämligen täkt av sten, grus, sand, jord eller jämförliga nyttigheter, länsstyrelsen skall äga förordna att sådant företag ej får utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. Tillstånd må dock ej vägras eller inskränkningar i företagets handlingsfrihet eljest meddelas, om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare eller annan rättsinnehavare, med mindre skälig ersättning gives. Den tredje regeln slutligen (s. 142 o. f.) tager sikte på vissa reklam- och propagandaanordningar. Härutinnan föreslås att dylika anordningar av bestående art, såsom skyltar, anslagstavlor och inskrifter, icke må utan tillstånd av ortens byggnadsnämnd varaktigt anbringas utomhus inom synhåll från allmän trafikled eller annan plats, till vilken allmänheten har tillträde. Vissa undantag skola dock gälla, varav det viktigaste är att förbudet ej skall ha avseende å anordning, som anbringas till upplysning om å stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet. Samtliga här angivna regler avses skola äga tillämpning allenast utanför område, för vilket finnes stadsplan eller byggnadsplan.

Den fjärde och sista gruppen av de stadganden till skydd för naturen, som, förutom bestämmelserna om nationalparker och naturminnen, upptagas i utredningens förslag till naturskyddslag, avse skydd mot nedskräpning (s. 160 o. f.). Stadgandena rikta sig dels mot allmänheten dels ock mot arbetsföretag av skilda slag. I förstnämnda hänseende föreslås skyldighet för envar, som färdas eller eljest uppehåller sig i naturen, att tillse att där ej kvarlämnas tomglas, avfall, papper eller andra skräpande föremål under sådana förhållanden, att de medföra vantrevnad eller risk för skada till person eller egendom. Åsidosättande av denna föreskrift kan medföra bötesansvar. Vidare föreslås att, om nedskräpning eller annat osnyggande ägt rum under förhållanden som nyss sagts, länsstyrelsen äger vid vite ålägga den som är ansvarig för åtgärden att, i mån det kan ske utan oskäligt betungande, iordningställa det nedskräpade området. Detta sista stadgande avser jämväl nedskräpning genom arbetsföretag. Med sikte på dylika föreslås tillika rätt för länsstyrelsen att föreskriva vidtagande av erforderliga åtgärder till förebyggande av att missförhållandena. upprepas i framtiden. Slutligen upptagas under ifrågavarande grupp av stadganden vissa bestämmelser i syfte att hindra den nedskräpning som sker genom att affischer och andra reklam- eller propagandaanordningar av icke bestående art få kvarsitta långt efter det de förlorat sin aktualitet och, mer eller mindre förstörda av väder och vind, blivit ett uteslutande osnyggande och vanprydande inslag i naturen. Utredningen föreslår nu att skyldighet införes för den, som anbragt dylik anordning, att avlägsna densamma inom en månad efter det den tilldragelse förevarit, som åsyftats med anordningen, och senast fyra månader efter det anordningen anbragts. Undantag skall dock kunna medgivas av polismyndigheten om särskilda skäl finnas därtill. Även generella undantag avses skola gälla, liknande dem som föreslagits i fråga om anbringande av skyltar, anslagstavlor och andra reklamanordningar av bestående art. Från tillämpningen överhuvud av de under denna grupp upptagna bestämmelserna undantagas sådana i stadsplan eller byggnadsplan ingående områden, för vilka gäller ordningsstadgan för rikets städer.

Utöver vad nu anförts föreslår utredningen att vissa ändringar vidtagas dels (s. 176 o. f.) i lagen om expropriation, närmast i syfte att möjliggöra överförande i kronans ägo av mark, avsedd till nationalpark, dels (s. 178; i byggnadslagen i avsikt att främja en ur naturskyddssynpunkt önskvärd bebyggelsereglering enligt 86 och 122 §§ samma lag icke blott inom områden som utmärkas av särskild naturskönhet och dylikt utan även inom områden som eljest på grund av sitt läge äro av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen, dels (s. 179 o. f.) i byggnadsstadgan i syfte att utvidga den bebyggelsekontroll, som enligt 135 § och 143 § 1 mom. ur naturskyddssynpunkt sker vid vissa uppräknade byggnadsföretag (hotell, sjukhus och industriella anläggningar), till att avse även andra större byggnader, som för landskapsbilden kunna vara lika skadliga som de nu särskilt nämnda, dels ock (s. 181 o. f.) i regeringsrättslagen, avseende att naturskyddsärenden i allmänhet skola prövas icke av regeringsrätten utan av Kungl. Maj:t i statsrådet.

Förverkligandet av utredningens förslag förutsätter ökad medelsanvisning för naturskyddsändamål från statsverkets sida (s. 194 o. f.). Naturvårdsnämndens avlöningsstat belöper sig enligt förslaget till 62 000 kronor. Omkostnadsstaten beräknas till 32 200 kronor. Härtill komma dels ett engångsanslag för inventarieanskaffning å 10 000 kronor dels ock kostnader för förvaltning, tillsyn och vård av nationalparker och naturminnen, tills vidare beräknade till 24 000 kronor om året. Slutligen fordras visst belopp för möjliggörande i förekommande fall av skadeersättning till markägare och andra rättsinnehavare, av utredningen förslagsvis upptaget till 50 000 kronor.

Utredningen räknar med, att bidrag under nionde respektive åttonde huvudtiteln till Svenska naturskyddsföreningen och Samfundet för hembygdsvård utgå med oförändrade belopp, 12 000 och 25 000 kronor.

Statsverkets sammanlagda direkta utgifter för här berörda ändamål skulle sålunda belöpa sig till i runt tal 215 000 kronor. Av detta belopp äro (10 000+50 000=) 60 000 kronor att hänföra mer eller mindre till engångskostnader. De årligen återkommande kostnaderna skulle då bli 155 000 kronor. Motsvarande kostnader för närvarande uppgå till i avjämnat tal 59 000 kronor. Skillnaden är 96 000 kronor. Även om i en tid, då största återhållsamhet måste iakttagas med statens utgifter, de ökade anslagskrav, som alltså komme att ställas på statsverket, icke kunna frånkännas betydelse ur statsfinansiell synpunkt, måste de likväl anses blygsamma i förhållande till vikten av att den nationella tillgång, som vårt lands naturvärden utgöra, icke utsättes för onödig förstörelse utan med klok omsorg vårdas och bevaras.