Ekonomi och historia/III

[ 82 ]

III

NATURAHUSHÅLLNING

För mången sammanfattas lärdomen ur Sveriges historia under de äldre Vasakonungarna i den bekanta sentensen: härav kan man se, hur farligt det är att ge sina barn hertigdömen. En närmare kännedom om de ekonomiska sammanhangen är ägnad att ge något andra synpunkter på framfarna tiders centrala inrepolitiska uppgift — den att skapa och upprätthålla statens makt.

Det är naturligt nog ganska svårt för vår tids människor att göra sig en konkret föreställning om de hinder Medeltidens statsledare hade att övervinna, då de sökte sammanhålla sina välden. Visserligen gjorde kommunikationernas outvecklade skick härvid sitt till, men en mycket djupare liggande och mer allmängiltig orsak var det faktum, att staterna ej kunde få sina inkomster i penningar, d. v. s. i allmän köpkraft. Vad som utmärker penningar till skillnad från vad de företräda, d. v. s. från allting annat, är att kunna tillgodose vilka behov som helst. Hur denna penningens stora funktion som allmänt bytesmedel fullgöres, är i verkligheten ett ganska invecklat problem, som dock ej behöver upptagas i detta sammanhang; här kan [ 83 ]man nöja sig med själva faktum. Dess betydelse för statens verksamhet, som är vad det här gäller, framgår ganska lätt, om man fullföljer tankegången något. Intet hinder möter för närvarande att använda låt oss säga inkomst- och förmögenhetsskattens avkastning i Västergötland eller tullavgifterna i Gävle till inköp av järnvägskol i Westfalen eller till avlöning av ämbetsmännen i Stockholm. Eller riktigare uttryckt: därigenom att skatternas avkastning utgör penningar, sakna de över huvud taget all individuell prägel, och därför kan ingen ens avgöra, vart de särskilda statsinkomster ta vägen, som komma ur olika källor. Statens budget är en enhet, en stor bassäng av allmän köpkraft, dit alla inkomster flyta in och varifrån alla utgifter flyta ut, utan något gripbart eller ens tänkbart sammanhang mellan en särskild inkomst och en särskild utgift. Under de senaste åren har man ej så sällan gjort enstaka och även som sådana ganska betänkliga avsteg härifrån, in majorem Dei gloriam, såsom då först de s. k. rusdrycksmedlen och sedan värnskatten togos ut ur budgeten och reserverades för särskilda ändamål. Men på grund av hela den moderna ekonomiska strukturen äro även dylika än så olyckliga anordningar ur stånd att ändra budgetens allmänna prägel av en gemensam bassäng för alla statens inkomster och utgifter.

För Medeltidskungarna var läget ett helt annat. Deras inkomster flöto nämligen endast till mycket ringa del in i penningar eller allmän köpkraft utan i hundratals olika varor: spannmål, smör, ägg, ost, oxar, får, höns, järn, koppar, ull, lin o. s. v. Hur skulle dylika inkomster disponeras? Att flytta dem [ 84 ]alla in till en central punkt och sedan ut igen till alla landsändar skulle knappast ha varit rimligt ens med moderna transportförhållanden och var fullkomligt uteslutet i de primitiva kommunikationernas tidevarv. Den enda möjligheten var i flertalet fall att låta dem förtäras eller på annat sätt komma till användning på de orter där de inflöto. Under sådana förhållanden kunde ”kronans ränta” i Västergötland ej underhålla konungens folk i Stockholm; på ett eller annat sätt måste den förbrukas i själva Västergötland. En enhetlig budget var då ingenting mindre än en omöjlighet; varje landsändas naturainkomst måste till största delen vara en — finanstekniskt uttryckt — särskild ”fond”, d. v. s. ingå i en särskild budget för denna landsända.

De politiska konsekvenserna av en dylik ordning voro ojämförligt mer vittgående än man vid första påseende skulle vara böjd att tro. Verkan kunde nämligen ej bli någon annan än att göra statsmaktens bärare i varje särskilt landskap till en i mångt och mycket självständig härskare. Han hade ej blott att uppbära skatterna utan också att verkställa utgifterna, avlöna eller kanske riktigare underhålla såväl den lokala förvaltnings- och domstolspersonalen som den militära styrkan. Kontrollen från centralförvaltningen stötte under sådana förhållanden ofta, för att icke säga som regel, på oöverstigliga svårigheter. Det är sålunda typiskt, att de s. k. länen på tjänst eller tjänstelänen i princip inneburo, att läntagaren skulle svara för vissa statsuppgifter, men under den svenska Medeltiden så gott som aldrig medförde att specificerade tjänster skulle utföras och därför gjorde mot[ 85 ]prestationen nästan illusorisk. Likväl var detta kanske ej sakens betänkligaste sida, utan den bestod i, att man över huvud saknade möjlighet att fasthålla vid läntagarens eller befattningshavarens ställning som kronans representant. Han usurperade de honom som ämbetsman tilldelade befogenheterna och utövade dem som en privat rättighet i stället för på centralmyndighetens eller kronans vägnar. Detta är den enda rimliga innebörden i det mycket missbrukade ordet feodalism, som alltså betyder statsmaktens sönderfallande genom att dess bärare i orterna på grund av naturahushållningen kommo att förvandla offentlig rätt till privat. För den skattskyldiga allmogen innebar detta en ständig fara att förvandlas till ”medelbara” undersåtar, d. v. s. till likställighet med läntagarnas livegna (eller fria) landbönder, i det att den skatt de förra betalade till kronan liksom den ”avrad” kronans åbor likaledes hade att erlägga till kronan sammansmälte med landböndernas arrendeavgift till godsägaren. Även kronans underordnade organ, i den mån de funnos, förvandlades nästan undantagslöst till läntagarens tjänare, över vilka kronan förlorade all myndighet. Så sönderföll nästan alltid under loppet av få årtionden den statsmakt, kraftfulla regenter under den tidigare Medeltiden, framför andra Karl den store, lyckats bygga upp — så snart ingen ovanlig personlighet fanns som kämpade emot dessa statsförfallets av den ekonomiska organisationen gynnade makter.

I de lyckligare lottade medeltidsmonarkierna, framför allt den engelska (normandiska), den franska (kapetingiska) och den spanska, insatte emellertid förr [ 86 ]eller senare en motrörelse, som lyckades stävja stats- maktens förvittring och på nytt sammanföra de mer eller mindre självständiga länen till ett rike. Även det sätt, varpå detta skedde, var emellertid betecknande för naturahushållningens tid. Särskilt i Frankrike kunde det endast ske genom att de största feodalbesittningarna förvandlades till kungaättens egendom och sålunda satte regenten i stånd att såsom sin egen vasall utöva statsmaktens funktioner. Han utsåg då underordnade redskap till de olika områdenas skötsel och lyckades därmed begränsa risken av deras självrådighet, dock utan att någonsin vara säker emot att även de nya organen kunde komma att vända sig mot centralmakten. Att bryta sönder statsmakten är mycket lättare än att bygga upp den, och så överlevdes naturahushållningen i långliga tider av sina verkningar. I Frankrike bragtes utvecklingen i någon mån till ett slut mot Medeltidens utgång genom Ludvig XI; men även Richelieus och Mazarins strider mot högadeln buro spår av samma tendenser, och de utvärtes resterna av den gamla ordningen sopades ej definitivt bort förrän genom franska revolutionen. I Tyskland var det tvärt om rikets söndersplittring som avgick med segern, i det att kejsarmaktens svaghet skapade fristående territorier, som slutligen blevo fullt självständiga och t. o. m. i den franska texten till Westfaliska freden förklarades för suveräna. Men då hade redan inom de starkare bland dessa territorier samma tendenser hunnit verka som tidigare konsoliderat de andra monarkierna, och Napoleon befordrade utvecklingen genom att ”mediatisera” över ett hundratal av territorierna. Så uppstodo starka tyska [ 87 ]delstater ur de på usurperad statsmakt uppbyggda stormansväldena samt på grundval av den starkaste bland dem det nya Tyska riket.

För att nu återgå till Medeltiden kan man emellertid fråga sig, hur det i naturahushållningens dagar över huvud taget var möjligt att hålla ett ”hov”, vilket på den tiden i allt väsentligt var liktydigt med centralförvaltningen i dess helhet. Svaret ger också en förklaring på vad som rimligtvis borde ha slagit varje uppmärksam läsare av Medeltidshistorien, nämligen det faktum, att kungarna, trots de usla kommunikationerna, liksom fältmarskalken hos Runeberg voro ”som vanligt re’n för fan i våld på resa”. ”Gästningen” spelar en huvudroll i alla de inre rätts- och förvaltningsordningarna, och förklaringen ligger ånyo främst samt t. o. m. på två sätt i naturahushållningen. Dels avsågo resorna nämligen att hålla tummen på ögat på de självrådiga herrarna i landsorterna, men dels och än mer var anledningen långt mer materiell: resorna voro enda sättet för fursten och hans hov att leva. Detta kom till ett mycket åskådligt uttryck genom namnet på de län, som under unionstiden i Sverige voro avsedda till konungens underhåll; de kallades ”fataburslän”, d. v. s. län för underhåll av konungens visthus. Var fursten starkare än våra unionskonungar, gästade han emellertid även sina övriga läntagare; i varje fall reste han från kungsgård till kungsgård för att draga nytta av de där hopade livsmedelsförråden; när de voro förtärda, fick han fortsätta. Tydligen var det nämligen ojämförligt lättare att på dåliga vägar befordra ryttarskaror än skrymmande varumängder.

Parallelt härmed byggde den medeltida statsorga[ 88 ]nisationen på något med naturahushållningen närbesläktat men ej liktydigt, nämligen vad man kallar egenhushållningen. Medan naturahushållningen ej är oförenlig med byte, ehuru som ”direkt”, d. v. s. utan mellankomst av penningar, innebär egenhushållningen, så långt den räcker, att var och en ”lever av sitt eget”, d. v. s. utan byte. Inom statsförvaltningen företräddes egenhushållningen av kronans domäner, ”Upsala öd” enligt svensk Medeltidsterminologi, medan skatter alltid ha en prägel av byte, då föremål därvid gå över från undersåtarna till härskaren. De starka Medeltidsstaternas materiella grundval var därför så gott som alltid kronogods eller gods i furstehusets ärftliga ägo; och som nyss nämndes var det endast genom att samla stora egna domäner, som kungaätterna blevo herrar över feodalismen.

I stark förkortning ter sig Medeltidens förvaltningsproblem ungefär såsom nu skildrats, i den mån det sammanhängde med natura- och egenhushållningen. Emellertid hade Medeltidens regenter ganska länge åtminstone den fördel som följer av en enhetlig ekonomisk byggnad för landet. När naturahushållningen började falla sönder, inträdde följaktligen nya svårigheter, beroende därpå, att den levde kvar längre på vissa områden än på andra, i detta fall längre inom det som regel särdeles konservativa skatteväsendet liksom domänförvaltningen än inom de nyare näringarna. Läget under 1500-talet har med någon förenkling karakteriserats med de orden, att staterna hade naturainkomster men penningutgifter. Den starkast verkande faktorn i denna utveckling var den militära. Legotrupperna måste ha sin sold i klingande [ 89 ]mynt och övergingo ogenerat till fienden, om solden uteblev; sannolikt är det därför från denna tid som den för nutida förhållanden alldeles felaktiga satsen härstammar, att för krig fordras tre ting: pengar — pengar — pengar. Men jämte krigsväsendets förvandling tillkom den allmänna utvidgningen av statsmaktens funktioner, särskilt på kyrkans bekostnad, och även renässansens krav på en yttre ståt och kunglig glans, som omöjligt kunde tillgodoses genom kronans naturainkomster.

Fastlandets statsledare tillgrepo i detta läge framför allt upplåningen som penninginkomstkälla. Från 1500-talet härstamma några bland de ryktbaraste dynastierna av staternas långivare, framför allt huset Fugger; och på statskreditens grundval uppväxte under 1600-talet börsväsendet samt hela det värdepapperssystem, som i så hög grad tryckt sin prägel på nutidens ekonomiska organisation. (Denna egendomliga utvecklingsfas har skildrats med enastående friskhet och liv av den tyske ekonomiske historikern Richard Ehrenberg i hans bok Das Zeitalter der Fugger [1896].) Till detta moment sällade sig emellertid också strävandet att skapa nya skatteformer, som kunde medföra penninginkomster.

För oss svenskar är det emellertid av särskilt intresse att se, hur man i Sverige ställde sig till samma uppgift. Detta har delvis varit känt förut, genom Hans Forssells banbrytande arbeten liksom genom Hjärnes grundlinjer för Sveriges statsskick under reformationstiden, det senare en av sin författares rikaste men också mest svårtillgängliga skrifter. I inledningskapitlen till d:r Joh. Ax. Almquists stora och mycket värde[ 90 ]fulla materialsamling Den civila lokalförvaltningen i Sverige 1523—1630, med särskild hänsyn till den kamerala indelningen, vilken sedan 1917 befinner sig under utgivning i Meddelanden från Svenska Riksarkivet, äro slutligen nya och viktiga bidrag till ämnet numera sammanförda i en för alla njutbar form.

Trots kungadömets förfall hade man ej i Sverige haft den genomförda territoriella upplösning, som feodalismen åstadkommit i Frankrike och Tyskland — en alltför förbisedd synpunkt, som förklarar mycket av vår inre historia. Gustav Vasas verk var såväl av detta som av andra skäl lättare än många andra furstars, ehuru svårt nog i alla fall; och som Forssell anmärkt, blev hans verk på detta område en ändring i anda mer än i form. Det kom därigenom att bevara mer av den medeltida förvaltningsstrukturen än annorstädes blev fallet, vartill naturligtvis vår långsammare ekonomiska utveckling också medverkade.

Gustav Vasas första åtgärd var att i likhet med sina utländska föregångare sammanföra en väldig godskomplex i kungahusets enskilda besittning — det var Vasaättens ”arv och eget”, senare kallat de gustavianska arvegodsen; den som vill få en levande föreställning om landsfaderns sätt att fara fram, då privat förvärvsbegär, släktkänsla och riksintresse ingingo en oupplöslig förening, bör läsa d:r Almquists kapitel om ”arv och eget”. Ett annat viktigt och på visst sätt intressantare led i striden mot feodalismen var det som tagits till utgångspunkt för denna uppsats, nämligen hertigdömenas upprättande. Hjärne har påpekat, hurusom detta icke var ”svaghet av k. Gustav utan ett all[ 91 ]varligt försök att begagna en politisk nödvändighet till hela rikets gagn”. Hertigdömena voro tänkta som utflöden av den kungliga statsmakten; genom dem skulle centralmyndigheten så att säga mångfaldigas och få fast fot i alla landets viktigare delar, ty arvfurstarna tänktes såsom den näst konungen själv mest oskiljaktiga delen av den enhetliga statsmakten. Vidare sökte Gustav Vasa, såsom Forssell särskilt belyst, nå målet genom att överlämna lokalförvaltningen åt lågättade fogdar ur ”skyttarnas” och ”djäknarnas” led, män som ingen kunde vilja tilltro makt att härska i eget namn. D:r Almquist har något inskränkt räckvidden av denna Forssells iakttagelse men å andra sidan framställt konungens — för övrigt även av Forssell åskådligt skildrade — metoder att göra t. o. m. de högadliga länsherrarna helt och hållet beroende av konungens vilja och nåd. Allt detta fick avgörande betydelse för svenska statens pånyttfödelse. Men det måste betonas mycket starkare än vad som hittills skett, att Gustav Vasa härvidlag ej handlade efter andra linjer än de kraftfullaste bland de medeltida regenterna; det vilar en avgjord Medeltidsprägel över alla sidor av detta reformarbete.

Detta förlänar emellertid ett särskilt intresse åt frågan om den svenska statsmaktens ställning till uppgiften att skapa inkomster i penningar för de nya statsutgifterna. Så outforskad som denna fråga är på grund av våra historikers oböjdhet att se svenska problem mot allmänhistorisk bakgrund, är det svårt att ge ett fullt säkert svar därpå, men de allmänna linjerna äro dock ej alltför svåra att följa.

I få ord uttryckt måste svaret bliva, att lösningen [ 92 ]bestod, icke i att avlösa eller komplettera naturahushållningen på inkomstsidan med en penninghushållning, utan tvärt om i att omåttligt förlänga naturahushållningens livstid också på utgiftssidan. Om man säger, att den ordning som skapades eller behölls hette indelningsverket, bör sammanhanget vara ganska klart även för icke historiker. Att vår förvaltningshistoria tog denna vändning, berodde otvivelaktigt till stor del på två sammanhörande, i viss mån redan antydda företeelser, nämligen dels naturahushållningens ovanligt långvariga herravälde även inom det svenska ekonomiska samhällslivet självt, dels också kronans svårighet att upplåna ”penningar”, d. v. s. allmän köpkraft eller likvida medel. Men ingendera förklaringen torde kunna anses uttömmande, ty det följande skall visa, både att den gamla ordningens ekonomiska förutsättningar till stor del upphört utan ändring i regimen, och att ansatserna till en ny ordning fått stranda på föreställningen om det gamla systemets berättigande. Verkningarna härav synas ha varit vittgående, ty man torde ha rätt att antaga, att åtskilliga av våra stora politiska motgångar haft en av sina rötter däri, särskilt sedan systemet på ett huvudområde skruvats fast under den idélöse Karl XI, på en tid då det för länge sedan innebar en övervunnen ståndpunkt i övriga ledande stater.

Emellertid är det ett stort misstag, såsom särskilt klart belyses i d:r Almquists bok, om man tror att indelningsverket härstammade från Karl XI. Dess princip är i själva verket ingen annan än naturahushållningens. Att ”indela” kronans inkomster betydde nämligen att befria från skattskyldighet i det ena eller [ 93 ]andra hänseendet dem som gjorde en viss tjänst åt staten, vilket uppenbarligen är liktydigt med att anslå vissa statsinkomster till ett särskilt statsändamål samt följaktligen att ej låta dem ingå i den allmänna statsbudgeten. Härigenom uppstod just den orörlighet och brist på enhetlighet inom riket, som förut påpekats. Under Gustav Vasa och hans söner möter man systemet på alla områden. Utskyldsbefrielse gavs för inkvartering, för rusttjänst — sålunda uppgifter som mycket nära motsvarade dem Karl XI senare skulle komma att tillgodose med sitt indelningsverk — men också för alla möjliga andra såväl civila som militära förvaltningsuppgifter. Hand i hand med indelningsverket gick den lokala uppbörd av de skattskyldigas naturabetalningar, varpå förvaltningen byggde. Enligt d:r Almquists framställning skilde man härvid på ”förläningar” och ”beställningar”. De förra buro i allo den gamla medeltida prägeln. De utgjorde formen för den lokala självförsörjningen på naturahushållningens grund, fogden som själv skattefri uppbar kronans ränta in natura och själv levde därpå samtidigt med att han förplägade sitt och kronans folk, lät brygga och baka, salta ner samt i stigande grad även transportera och exportera de inflytande naturapersedlarna. ”Beställningarna” däremot ”utgjorde lön för en syssla, som ej behövde stå i något samband med den ort, från vilken räntorna kommo befattningshavaren till godo.” En dylik ordning innebar uppenbarligen, att naturahushållningen till stor del måste ha upphört inom det ekonomiska livet; och utan större överdrift torde man därför kunna säga, att systemet då hade förlorat sitt ekonomiska berättigande samt huvudsak[ 94 ]ligen var uttryck för en svårövervunnen slentrian. När inkomsterna kunde disponeras för ändamål utanför orten, kunde de uppenbarligen likaväl flyta in i statens allmänna kassa, och om det skett, hade möjligheten att inrätta statsverksamheten efter de växlande förhållandena mångdubblats.

Den som framför alla andra insett detta var Gustav II Adolf, som också jämte Axel Oxenstierna gjort mest i ord och handling för att avlösa den gamla ordningen. Alldeles i strid med den medeltida tendens, som efter vad vi sett fått sin högsta utformning under Gustav Vasa, voro Gustav Adolf och hans kansler likgiltiga för avsöndringen av kronans egendom (de s. k. abalienationerna) liksom av den ordinarie, in natura utgående skatten; de åsyftade en fast penningavlöning åt ämbetsmännen i stället för naturaunderhåll, och av statsinkomsterna intresserade de sig huvudsakligen för de kontanta bevillningarna samt därvid framför allt för konsumtionsskatterna, som alltid utgingo i penningar. Det är från denna tid som de s. k. indirekta skatterna, förut betraktade som tillfälliga gärder för särskilda ändamål, övergingo till fasta statsinkomster, just på grund av sin egenskap att skaffa statsledningen allmän köpkraft. Mot slutet av förmyndarregeringen hade sålunda den s. k. ordinarie räntan med tionden, d. v. s. hela den som normal betraktade skattekällan, nedgått till en tredjedel av de egentliga statsinkomsterna, medan tullar och acciser enbart utgjorde en sjättedel. Vilken roll makten över de preussiska hamnarna och därmed över hela den nordeuropeiska spannmålshandeln, det europeiska huvudstödet för holländarnas ekonomiska blomstring, härvid spelade, är [ 95 ]en fråga som först den fortsatta utgivningen av Axel Oxenstiernas brevväxling kan klargöra.

Det är emellertid betecknande, vilken ovilja denna riktning mötte hos dem som lärt sig att se rikets trygghet i besittning av naturatillgångar och naturainkomster, det framgår av många exempel i Odhners utmärkta framställning av Sveriges inre historia under Kristinas förmyndare. 1636 nämnde riksdrotsen i rådet, att Gustav Adolf velat överlåta åt adeln hela Västergötland, Småland, Öland och Södermanland; Per Brahe sade, att det ej skulle ha bekymrat konungen, om ej kronan ägde en enda stake; och 1654 beskyllde Magnus Gabriel de la Gardie Axel Oxenstierna för att ha inplantat hos drottning Kristina, att en konung ”ej av spannmåls- eller smörränta utan tullar och acciser subsistera skulle”.

Vissa av Gustav Adolfs utvägar för att skaffa staten penninginkomster voro också ganska betänkliga, även om de anknöto till fullt naturliga utvecklingslinjer och delvis nära slöto sig till just de tendenser, som redan hundra år tidigare hade framträtt på fastlandet. Genom inflyttningen av kapitalstarka holländare och västtyskar uppstod en möjlighet för staten att få låna på jämförelsevis betryggande villkor, och i nära sammanhang härmed ordnades exporten av landets stapelvaror, framför allt kopparn, som i huvudsak för statskassans räkning uppdrogs åt särskilda handelskompanier. Den mest djupgående brytningen med Gustav Vasas verk bestod emellertid i utarrendering av nästan hela den ordinarie räntan emot kontant betalning. Förvandlingen av naturainkomsterna till penninginkomster blev då förpaktarnas affär; de fingo [ 96 ]driva handel med skattepersedlarna och tillhandahålla kronan likvid köpkraft. Faran av missbruk var emellertid här uppenbar, ty nästan mer t. o. m. än det gamla feodalsystemet skapade arrendeväsendet fara för allmogeförtryck; och motståndet blev även så starkt, att denna nyordning helt och hållet måste upphävas under förmyndartiden. Emellertid kvarstod oförändrad önskvärdheten av penninginkomster för staten, och den på naturalhushållningen uppbyggda förvaltningens grundvalar undergrävdes omkring 1600-talets mitt allt mera genom avsöndringarna av kronans och kungahusets jordegendom liksom av naturainkomsterna i form av rena gåvor eller förläningar utan motprestation. Hur betänkliga verkningar denna utveckling än i övrigt medförde, är det uppenbart, att den måste bana väg för skatter i penningar som huvudkälla för statens inkomster och därmed för moderna förvaltningsformer.

På alla punkter innebar då Karl XI:s politik en våldsam regressrörelse, tillbaka till förvaltningen på naturahushållningens grund. Genom reduktionen sattes konungen ånyo långt mer än under den närmast föregående tiden i stånd att enligt det medeltida idealet ”leva av sitt eget”; och genom indelningsverket bundos skatteinkomsterna i stor utsträckning vid bestämda utgifter. Den orörlighet, försvaret på detta sätt fick, var efter allt att döma oförenlig med de militära kraven omkring sekelskiftet vid år 1700 och måste också i stor utsträckning åsidosättas under Karl XII:s krig; men efter freden återupprättades systemet och förblev sedan som bekant en hörnsten i den svenska förvaltningsbyggnaden nära två hundra år framåt. [ 97 ]Först 1901 års härordning gjorde definitivt slut på denna enastående atavism i Sveriges statsorganisation; och sålunda tillhör naturahushållningens definitiva utmönstring ur vår förvaltning den allra senaste tidens erfarenheter.