SOU 1951:40/kap1

←  Förslag till kungörelse med tillämpningsföreskrifter till lagen om förbud mot bebyggelse m. m. inom vissa strandområden

Betänkande avgivet av strandutredningen; SOU 1951:40 Förslag till lagstiftning om förbud mot bebyggelse m.m. inom vissa strandområden

Utländska förhållanden  →

I. INLEDNING

Den provisoriska strandlagen

Av ålder finnes i vårt land rätt för allmänheten att taga väg över och vistas å annans mark, som icke utgör tomt eller plantering eller annan äga som kan skadas därav. Rätt finnes också för envar att nyttja annans vattenområde för båtfärder, bad och dylikt. Denna s. k. allemansrätt är av oskattbart värde i synnerhet för den icke jordägande befolkningen. Under senare tid har behovet och uppskattningen av rekreation genom friluftsliv tilltagit och spritts till allt större grupper av vårt folk. Friluftslivets tilltagande omfattning och betydelse har i sin tur ökat behovet av lämpliga tillflyktsorter för fritidsvistelse. Särskilt äro stränderna vid havet, insjöar och vattendrag eftersökta för bad och friluftsliv.

Samtidigt som på detta sätt allemansrätten fått en vidgad social betydelse ha emellertid hinder uppstått för dess utövning. I den offentliga debatten har sedan flera år påtalats, att en alltmer tilltagande bebyggelse vid stränderna på många håll hotat att från tillträde till dem utestänga ej blott den icke jordägande befolkningen utan över huvud taget alla, som icke äga del i själva stranden. Genom bebyggelsens utveckling skapas nämligen tomter och andra ägor, där allemansrätten icke gäller. Olägenheterna av att stränderna sålunda tagas i anspråk av ett relativt litet antal fastighetsägare ha i synnerhet gjort sig kännbara i närheten av städer och andra orter med större sammanträngd befolkning. Vissa försök ha också gjorts att råda bot för dessa missförhållanden. Det viktigaste resultatet hittills av dessa strävanden utgör lagen den 15 december 1950 (nr 639) om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden.

Enligt lagen äger länsstyrelse, för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag, förordna att inom visst strandområde byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens tillstånd. Förordnande skall avse mark och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 m. från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Lagen gäller icke område som ingår i fastställd stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området. Byggnadsförbud, som meddelats enligt lagen. utgör icke hinder för uppförande av byggnad som erfordras för försvarets, jordbrukets, fiskets. skogsskötselns eller den allmänna samfärdselns behov. Lagen innehållet vidare bl. a. bestämmelse om straff för den som uppför byggnad i Strid mot förbud samt föreskrift mn handräckning genom överexekutor till rättelse av olagligt byggande. Någon regel om gottgörelse till markägare eller annan för intrång genom byggnadsförbud innehåller lagen icke. Den är av provisorisk karaktär och gäller endast t. o. m. den 31 december 1952.

De tryckta förarbetena till lagen utgöras av propositionen nr 223 till 1950 års riksdag, tredje lagutskottets utlåtande nr 29/1950 samt kamrarnas protokoll (FK 32: 83 d och AK 32: 103 d).

Vid tillkomsten av 1950 års lag förutsattes att frågan om åtgärder till skydd för stränderna skulle utredas vidare och att definitiva bestämmelser, upptagna i en ny lag eller inpassade i redan befintlig lagstiftning, skulle avlösa den provisoriska lagen.

Direktiven för strandutredningen

Den 22 juni 1950 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitiedepartementet att tillkalla sakkunniga för utredning av frågan om en reglering av strandbebyggelsen i syfte att såvitt möjligt bevara ur friluftssynpunkt värdefulla strandområden såsom rekreationsplatser för allmänheten ävensom av därmed sammanhängande spörsmål. I direktiven för utredningen anförde departementschefen bl. a. följande:

Sveriges stränder och skärgårdar utgöra en naturtillgång av oskattbart värde för hela vårt folk. En ständigt ökad skara människor hämtar där nya krafter och vederkvickelse genom bad och friluftsliv. Det ökade behovet av sådan rekreation står i nära samband med den allt längre drivna mekaniseringen av arbetet inom ett stort antal yrkesområden och det alltmera tilltagande jäktet inom samhällslivet över huvud taget. Behovet av ändamålsenliga tillflyktsorter under fritiden har blivit ännu mera framträdande genom att stora befolkningsgrupper erhållit en tidigare icke lagstadgad rätt till semester. Bland olika slag av fritidsområden och tillflyktsorter äro otvivelaktigt stränderna, såväl vid havet som vid insjöar och andra vattendrag, särskilt uppskattade och värdefulla.

Att strandområdena sålunda blivit allt mer och mer eftersökta har obestridligen på många håll förorsakat en planlös exploatering och markslöseri. Därvid ha stora, vackra och i förhållande till tätorterna välbelägna strandområden blivit avstängda för andra än ett mindre antal tomtägare, utblicken över vattnet har blivit hindrad och landskapsbilden har i många fall blivit förändrad och förfulad. Visserligen har vårt land synnerligen vidsträckta strandområden, men just de stränder, som ligga nära större samhällen och som äro lämpliga för bad och friluftsliv, äro redan på alltför många håll tagna i anspråk eller hotade av exploatering. Denna beklagliga utveckling innebär allvarliga olägenheter icke endast för alla dem, som ej äga någon egen mark, utan även för de många jordägare vilkas mark är så belägen, att de på grund av denna strandbebyggelse nödgas färdas långa vägar för att få tillträde till goda rekreationsplatser.

Det har stundom gjorts gällande, att behovet av rekreationsmöjligheter vid kuster och sjöstränder skulle kunna tillbörligen tillgodoses därigenom att staten eller kommunerna förvärvade och reserverade vissa områden, dit den icke strandägande befolkningens bad- och friluftsliv kunde förläggas. Detta kan emellertid icke lösa problemet. Visserligen är det synnerligen önskvärt att tätorterna i görligaste mån utnyttja möjligheterna att förvärva eller arrendera mark för att anlägga dylika friluftsreservat och allmänna friluftsbad, men det är uppenbart, att sådana anordningar icke ens tillnärmelsevis kunna täcka hela behovet.

Mot bakgrunden av vad nu anförts framstår det som ett samhällsintresse av mycket stor vikt att bebyggelsen utmed våra strandområden icke tillåtes fortgå på ett sådant sätt, att den alltmer avstänger den icke strandägande befolkningen från till- trädet till de ur friluftssynpunkt mest värdefulla stränderna. Förhållandena i flera andra länder visa med skrämmande tydlighet, hur lätt långa kuststräckor kunna bli monopoliserade av ett ringa antal ägare till strandtomter. Genom att motverka en sådan utveckling skulle det även bli möjligt att tillgodose betydelsefulla estetiska värden och viktiga naturskyddsintressen, i det man kunde förhindra att natursköna och eljest särskilt skyddsvärda strandområden utsattes för en förfulande och olämpligt placerad bebyggelse.

Efter att ha framhållit att möjligheterna enligt byggnadslagen, lagen om delning av jord å landet samt lagen om fastighetsbildning i stad att hindra ej önskvärd strandbebyggelse icke kunde anses tillfredsställande samt berört det då framlagda förslaget till provisorisk strandlag fortsatte departementschefen:

Beträffande omfattningen av den tillämnade lagstiftningen har från vissa håll den allmänna synpunkten framförts, att en lagstiftning till skydd för vara ännu orörda strandområden icke borde komma till stånd utan att frågan om rätten att beträda annans mark – varmed även sammanhängde rätten att bada, tälta, göra upp eld o. s. v. – dessförinnan blivit eller samtidigt bleve grundligt utredd. I anledning härav må framhållas, att en sammanfattande laglig reglering av ifrågavarande s. k. allemansrätt skulle komma att sträcka sina verkningar långt utöver vad som aktualiseras av spörsmålet om strändernas skydd. Ehuru någon sådan reglering icke skett, är det dock en allmänt vedertagen rättsgrundsats att allmänheten icke äger utan markägarens lov beträda vad som räknas till dennes tomt. Utgår man från att denna princip allt framgent kommer att upprätthållas, synes det varken nödvändigt eller lämpligt att låta anstå med en laglig reglering av strandbebyggelsen och därmed sammanhängande spörsmål till dess allemansrätten i alla dess övriga delar blivit utredd. En annan sak är, att det vid den nu planerade utredningen måhända kan visa sig motiverat att taga upp vissa delproblem i allemansrätten som ha direkt samband med strandskyddet och vilkas reglering påkallas av den tillämnade lagstiftningens innehåll. I vad mån detta skall ske får bero på den blivande utredningens egna överväganden.

Den nyss omnämnda provisoriska lagstiftningen syftar endast till att hindra en ur allmänna synpunkter icke önskvärd bebyggelse av strandområdena. Klart är emellertid, att de intressen som här böra skyddas, kunna bli skadade icke blott genom bebyggelse i egentlig mening utan även genom t. ex. uppsättande av stängsel eller genom schaktning, trädfällning eller därmed jämförliga åtgärder. Det bör därför ankomma på utredningen att upplaga det föreliggande frågekomplexet i hela dess vidd. Därvid måste naturligtvis tillses, att andra berättigade intressen icke trädas för nära, utan att behörig hänsyn tages exempelvis till lantbrukarnas behov av att hålla hägnader för kreaturen.

Även om denna lagstiftningsfråga alltså är ganska vittutseende, är det dock tydligt att vad det här främst gäller att hindra, är en olämplig bebyggelse och en sådan fastighetsbildning, som s-kulle kunna leda till en olämplig bebyggelse. Huvudprincipen i den blivande strandlagstiftningen bör därför vara att inom vissa ur friluftssynpunkt mera värdefulla strandområden tvinga bebyggelsen ett stycke upp från strandlinjen. I många fall behöver detta icke medföra skada för fastighetsägarna. enär hela den bakomliggande marken får större värde, om strandremsan är fri än om den på långa sträckor är stängd genom strandtomtbebyggelse. Ej heller torde strändernas friläggande stå i sådan motsättning till villa- och sportstugeägarnas intressen. som man stundom föreställer sig. Erfarenheten från vissa håll i landet, där sommarnöjesbebyggelsen regelmässigt icke går ända ned till stranden, visar nämligen att en sådan anordning mycket väl låter sig genomföra utan att dessa kategoriers behov trädas för nära. I betraktande av de vidsträckta havsstränder samt de många insjöar och vattendrag, som vårt land äger, bör det dessutom på vissa håll, framför allt på längre avstånd från tätorterna, vara möjligt att jämväl tillgodose mera exklusiva intressen att få byggnader placerade alldeles intill stranden. Avvägningen mellan de olika intressena torde böra ankomma på länsstyrelserna, som därvid naturligtvis måste beakta icke blott det aktuella behovet utan även vad som kan tänkas bli erforderligt i framtiden.

Under arbetena på förslaget till den provisoriska strandlagen diskuterades, efter vilken av två tänkbara huvudlinjer lagen borde utformas. Det ena alternativet var, att alla strandområden belades med byggnadsförbud men att länsstyrelsen bemyndigades dispensera från förbudet i de fall, då en bebyggelse icke kunde anses komma att skada de intressen, för vilka i det föregående redogjorts. Det andra alternativet innebar återigen, att byggnadsförbud lades endast å vissa strandområden. som länsstyrelsen efter särskild prövning funnit speciellt värda att skyddas. Jag fann mig då böra förorda det senare alternativet och det förefaller mig, som om samma lösning låge ännu närmare till hands i en definitiv lag. Vilket alternativ som än väljes, torde emellertid vissa områden utan vidare undantagas från en blivande reglering. I första hand synes detta böra vara fallet med avseende å områden som ingå i fastställd stadsplan eller byggnadsplan, men det bör vidare undersökas om icke – på sätt som skett i förslaget till provisorisk lag – jämväl sådana områden böra undantagas från regleringen. som ingå i godkänd avstyckningsplan utan att tätbebyggelseförbud för dem utfärdats.

Regleringen torde böra avse strandområdena såväl vid havet som vid insjöar och vattendrag. Att undantaga de vid rinnande vatten belägna strandområdena skulle innebära att lagstiftningen icke finge den praktiska betydelse som är önskvärd och skulle dessutom medföra svårigheter vid gränsdragningen mellan älv samt hav eller sjö. I och för sig vore det måhända mest rationellt att icke i lagen angiva något bestämt avstånd från strandlinjen för de områden, där byggnadsrestriktioner skola få införas. Av hänsyn till markägarna synes det mig dock önskvärt att uppställa en bestämd maximigräns. Med ledning av de erfarenheter, som kunna vinnas om en provisorisk lagstiftning kommer till stånd, bör vid utredningen prövas, huruvida det föreligger anledning att jämka på den regel beträffande förbudsområdenas bredd som upptagits i den provisoriska lagen.

Enligt förslaget till provisorisk lag gäller, att byggnadsförbud som meddelats med stöd av lagen icke skall utgöra hinder för uppförande av byggnad som erfordras för försvarets, jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller den allmänna samfärdselns behov. Under remissbehandlingen av den till grund för förslaget liggande departementspromemorian hävdades från olika håll, att ett Sådant undantag vore alltför vidsträckt och det föreslogs i stället, att dispens skulle krävas jämväl för dylik bebyggelse, men att det vid prövningen av dispensansökan skulle särskilt beaktas om byggnaden vore erforderlig för något av de angivna behoven. Jag fann icke tillräckliga skäl föreligga för att välja denna mera stränga linje, men såsom jag anförde i propositionen bör spörsmålet omprövas under den blivande utredningen, varvid särskilt får beaktas huruvida några försök att kringgå lagstiftningen visa sig ha skett under den provisoriska lagens giltighetstid. – – –

Om man vill eftersträva ett skydd av strandområdena mot icke önskvärd bebyggelse, ligger det i sakens natur att man samtidigt eller, rättare sagt, i första hand måste begränsa möjligheterna att ytterligare uppdela de fastigheter, som redan finnas inom dylika områden. Samspelet mellan fastighetsbildning och bebyggelsereglering har också kommit till uttryck i stadganden i jorddelningslagen och fastighetsbildningslagen om att avstyckning inom område, för vilket det gäller särskilda bestämmelser med avseende å markens bebyggande, ej må verkställas så, att syftet med bestämmelserna motverkas. Uppenbart är, att dessa stadganden kunna bli tillämpliga genom sådana byggnadsförbud som meddelas med stöd av den provisoriska strandlagen. Med hänsyn härtill fann jag det icke påkallat att, på sätt lantmäteristyrelsen under remissbehandlingen av departementspromemorian yrkade, i den provisoriska lagen upptaga en uttrycklig regel om avstyckning inom förbudsområden. Jag framhöll emellertid, att hela frågan om fastighetsbildningen inom förbudsområdena och därmed sammanhängande problem givetvis vore ett ämne, som finge noggrant undersökas vid en blivande utredning. Det bör alltså närmare undersökas, huruvida ur de synpunkter, som aktualiseras av frågan om strändernas skydd, några kompletteringar i jorddelningslagstiftningen – icke blott beträffande avstyckning utan även med avseende å annan fastighetsbildning – kunna anses vara av - behovet påkallade. Därjämte bör undersökas, om eljest några åtgärder böra genomföras med avseende à annan lagstiftning, främst beträffande reglerna om nyttjanderätt och servitut.

Vid utredningen hör prövas, om erforderliga regler skola upptagas i en speciallagstiftning eller inflyta i allmänna byggnadslagen och fastighetsbildningslagarna.

I direktiven uppdrogs vidare åt utredningen att ägna uppmärksamhet åt frågan om förutsättningarna för att ägare av mark, som beröres av lagstiftningen, skall få ersättning härför ävensom att pröva i vad mån ersättning skall utgå för det men, en markägare kan ha lidit på grund av byggnadsförbud med stöd av den provisoriska strandlagen. En närmare redogörelse för direktiven i denna del lämnas i ett senare avsnitt av detta betänkande (s. 92).