SOU 1951:40/kap6
| ← Möjligheter enligt annan lagstiftning än den provisoriska strandlagen att reglera bebyggelse och jorddelning m. m. vid stränderna |
|
Förslaget till lag om förbud mot bebyggelse m. m. inom vissa strandområden → |
VI. RIKTLINJER FÖR EN LAGSTIFTNING OM STRANDSKYDD
Föremålet för utredningens arbete är enligt direktiven frågan om en reglering av strandbebyggelsen i syfte att såvitt möjligt bevara ur friluftssynpunkt värdefulla strandområden såsom rekreationsplatser för allmänheten ävensom därmed sammanhängande spörsmål. Syftet med den ifrågasatta regleringen är alltså socialt. Meningen är icke att blott anordna ett antal friluftsbad eller reservat, som allmänheten skulle kunna utnyttja, utan det gäller främst att söka bevara sammanhängande strandarealer med orörd natur såsom fritidsområden för dem som vilja idka friluftsliv. Genom att på detta sätt strandbebyggelsen i erforderlig utsträckning regleras och strändernas lantliga prägel bevaras vinnes även en fördel för naturskyddet. Framför allt genom en olämpligt placerad bebyggelse ha nämligen på många håll strändernas skönhetsvärden allvarligt skadats.
Det är vanligt, särskilt i närheten av de större städerna, att de för allmänheten lämpligaste bad- och friluftsområdena redan tagits i anspråk av enskilda tomtägare. Behov kan i sådana fall föreligga att söka återställa områdena i deras ursprungliga skick för att på så sätt främja friluftslivet. Detta skulle då icke kunna ske annat än genom expropriation av bestående rättigheter. Vissa möjligheter till sådan expropriation finnas också enligt gällande lagstiftning. Strandutredningen har emellertid över huvud icke övervägt några åtgärder i nu angivet syfte. Utredningen har sett som sin uppgift att söka rädda och för framtiden bevara sådana strandområden, som alltjämt äro orörda, men icke att söka åt det allmänna återvinna redan exploaterad strand. Vårt land äger alltjämt mycket stor tillgång till strandområden med orörd natur. Att åstadkomma en ur allmän synpunkt god hushållning med denna viktiga och värdefulla tillgång är strandutredningens huvudmål.
Vid tillkomsten av den provisoriska lagen framhölls, att behovet av rekreationsplatser för allmänheten är större än att det kan täckas enbart genom statliga eller kommunala markförvärv. Strandutredningen delar denna uppfattning. Det är visserligen angeläget att kommunerna och staten förvärva och såsom fritidsområden upplåta områden i den utsträckning så kan ske, men för övrigt måste behovet tillgodoses på samma sätt som hittills; nämligen genom att utnyttja de möjligheter allemansrätten medger. Att så långt det är nödvändigt och möjligt söka trygga utövningen av denna allmänhetens rätt måste vara syftet med en definitiv strandlagstiftning liksom fallet var med den provisoriska lagen. Strandlagstiftningen avser alltså väsentligen att bevara nu rådande förhållanden i fråga om allmänhetens tillgång till stränderna. Den syftar däremot icke till att öppna nya möjligheter för allmänhetens friluftsliv. Det är därför i detta sammanhang icke nödvändigt att reglera och eventuellt utvidga allemansrätten. Denna behåller alltså sin nuvarande karaktär av i stort sett oskriven lag; för att bestämma dess innehåll måste ledning delvis sökas i uppkommen sedvana. Utredningen har emellertid i ett tidigare avsnitt av betänkandet (s. 38 ff) sökt att så långt det varit möjligt angiva vad allemansrätten allmänt anses innebära.
Den praktiskt mest betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares sida, genom vilka allemansrättens utövning kan hindras, är uppförandet av byggnader. Särskilt medför byggandet av boningshus, kring vilka uppstå "tomter" och trädgårdar, att allmänhetens rätt att taga väg över och vistas på marken inskränkes.
Tidigare har framhållits, att möjligheterna enligt nuvarande lagstiftning – bortsett från den provisoriska strandlagen – att reglera bebyggelsen vid stränderna icke äro i allo tillfredsställande. Särskilda bestämmelser om byggnadsreglering, speciellt avpassade för strandförhållandena, erfordras därför.
Enligt utredningens mening bör byggnadsregleringen icke generellt avse alla stränder. Detta är icke nödvändigt för att åstadkomma erforderligt strandskydd och skulle f. ö. medföra en administrativt tyngande apparat samt andra olägenheter. Byggnadsregleringen bör i stället inriktas enbart på sådana strandområden, som myndigheterna efter prövning funnit speciellt värda att skyddas. På samma sätt som i den provisoriska lagen bör sålunda i den definitiva lagstiftningen strandskyddet utformas som en möjlighet att förordna att inom särskilt angivna, för friluftslivet mera värdefulla strandområden byggnad ej må uppföras utan tillstånd.
Som komplement till de bebyggelsereglerande bestämmelserna krävas regler som göra det möjligt att hindra även vissa andra åtgärder inom strandområden, nämligen schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförliga åtgärder. Enligt byggnadslagen få sådana åtgärder icke företagas inom område, som ingår i fastställd generalplan eller i stadsplan, om de uppenbarligen äro av beskaffenhet att kunna väsentligen försvåra områdets användning för avsett ändamål. Möjlighet att förhindra dylika åtgärder inom område för regionplan eller byggnadsplan finnes även. Åtgärder av angivet slag kunna göra ett strandområde mindre lämpat såsom rekreationsplats eller – om de vidtagas t. ex. för anläggning av en trädgård eller park – förhindra allemansrättens utövning där, och det kan därför finnas behov av att kunna förbjuda dem enligt strandlagstiftningen.
Utredningen har övervägt huruvida särskilda bestämmelser till förhindrande av olämplig jorddelning inom strandområden böra meddelas. Av skäl som redovisas i det följande (s. 82 ff) har utredningen emellertid ansett att i avbidan på att fastighetsbildningssakkunniga avsluta sitt arbete särskilda sådana regler nu kunna undvaras.
För närvarande kan en markägare eller nyttjanderättshavare genom att uppsätta höga och ogenomträngliga stängsel faktiskt hindra allmänhetens tillträde även till sådan mark, som icke rättsligen är skyddad mot allemansrättens utövning. Ehuru det icke kan antagas att sådana hägnader i större utsträckning finnas eller komma att uppsättas kring eller inom de områden, för vilka byggnadsförbud enligt strandlagstiftningen komma att gälla, anser utredningen nödvändigt att i denna lagstiftning ingå regler som förhindra att allmänheten på detta sätt utestänges. Att förbjuda bibehållande och uppsättande av stängsel inom strandområdena bör dock icke komma i fråga med hänsyn till de många fullt legitima behoven av att ha hägnader där. Det är sålunda självklart att stängsel för betesdjur, kring tomtplatser och trädgårdar, utefter vägar och i andra liknande fall böra få finnas även inom strandområdena. Men möjlighet bör finnas för myndigheterna att föreskriva att i stängsel, som hindra eller försvåra tillträdet till mark inom strandområdena där allmänheten eljest ägt rätt att färdas, skall anordnas genomgång. Det lämpligaste torde vara att låta den, som håller stängslet, själv ombesörja den ifrågavarande åtgärden mot ersättning för kostnaden.
I fritidsutredningens förut (s. 60) omnämnda förslag till strandlag fanns en bestämmelse om förbud mot nedskräpning inom strandområde. Brott mot bestämmelsen var enligt förslaget belagt med bötesstraff. Enligt strandutredningens mening föreligger behov av en dylik regel även beträffande andra områden än de invid stränderna belägna. Problemet synes böra upptagas och lösas i hela sin vidd i annat sammanhang. I avvaktan på att så sker vill utredningen emellertid förorda, att i strandlagstiftningen intages ett stadgande som inskärper att inom de områden, denna lagstiftning avser, nedskräpning och osnyggande icke får ske.
En fråga som har samband med problemet att bevara stränderna såsom allmänna fritidsområden är vilka åtgärder som böra vidtagas för att förhindra förorening genom utsläppande av kloakvatten i sjöar och vattendrag. Föroreningen av vattnen ökar alltmer i synnerhet i närheten av tätorterna och utgör för närvarande på många håll en mycket allvarlig olägenhet. Frågan har berörts av 1946 års vatten- och avloppssakkunniga i ett nyligen avgivet betänkande (SOU 1951: 26). Dessa sakkunniga, som icke själva haft att framlägga förslag till frågans lösning ha (s. 273 ff) förordat att en särskild utredning härom verkställes samt framhållit vissa synpunkter att beaktas vid utredningsarbetet. Strandutredningen vill för sin del kraftigt understryka vikten av att åtgärder till förebyggande av vattenförorening vidtagas. då så kan ske. Ur friluftslivets synpunkt är det ett starkt önskemål att vattnen i största möjliga utsträckning hållas rena.
Enligt utredningens uppfattning kan den erforderliga regleringen av bebyggelse m. in. inom strandområdena i många fall genomföras utan olägenhet för markägarna. För de fall då olägenhet uppkommer bör emellertid lagstiftningen giva möjlighet för markägare att under vissa förutsättningar erhålla gottgörelse. Vad nu sagts om markägare gäller även andra sakägare med avseende på den ifrågavarande marken. Regler om gottgörelse och om förfarandet vid tvist därom samt andra därmed sammanhängande bestämmelser böra införas.
Tillämpningen av den ifrågasätta strandlagstiftningen bör enligt utredningens mening uppdragas åt länsstyrelserna, vilka även enligt den allmänna byggnadslagstiftningen handlägga ärenden om bebyggelsereglering och därmed sammanhängande spörsmål. Under handhavandet av den provisoriska lagen ha länsstyrelserna förvärvat erfarenhet beträffande vilka strandområden som äro i behov av skydd i ifrågavarande hänseende.
I den provisoriska lagen har bredden av de strandområden, inom vilka regleringen må gälla, maximerats. Vidare har föreskrivits att de reglerande åtgärderna icke skola föranleda intrång för försvaret, jordbruket, fisket. skogsskötseln och den allmänna samfärdseln. Motsvarande bör enligt utredningens mening gälla även i fortsättningen.
Strandutredningen anser alltså att strandlagstiftningen bör i huvudsak utformas så, att länsstyrelserna erhålla möjlighet att inom särskilt angivna strandområden förbjuda bebyggelse och vissa andra åtgärder utan särskilt tillstånd. Ehuru strändernas utnyttjande sålunda formellt sett regleras genom ingrepp av negativ art, förbud, skola länsstyrelserna vid sitt handhavande av strandlagstiftningen städse positivt verka för att stränderna bli så utnyttjade att största möjliga nytta för det allmänna och trevnad för allmänheten vinnes utan att fastighetsägarnas berättigade intressen trädas för nära. Både vid sin prövning av frågan om förbudsförordnande bör meddelas eller icke och vid behandlingen av inkomna ansökningar om tillstånd att uppföra byggnad eller vidtaga annan åtgärd blir länsstyrelsen nödsakad att i viss mån göra klart för sig, hur strandområdena lämpligen böra användas. Länsstyrelsen måste också vid tillståndsprövningen bestämma, huruvida och var bebyggelse skall få komma till stånd inom strandområdena. För ändamålet torde ej sällan behöva göras undersökningar på marken, vilka då kunna resultera i rekommendationer om det framtida utnyttjandet av vissa fastigheter eller områden m. in. Man erhåller på så sätt en slags informell detaljplanering i fråga om strandanvändningen.
För att rätt kunna sköta strandskyddet kan det emellertid därutöver vara önskvärt för länsstyrelsen att – särskilt såvitt angår de mest utsatta strandområdena – söka draga upp riktlinjer för hur den nödvändiga bebyggelsen i stort lämpligen bör anordnas och hur utvecklingen i övrigt lämpligen bör ske. Inom vissa strandområden kan det sålunda t. ex. vara nödvändigt att tätbebyggelse släppes fram, inom andra områden är det lämpligt med glesbebyggelse som är på visst sätt uppdragen från stranden, och inom åter andra strandområden kanske kan medgivas att även tomtplatser som gå ända ned till stranden få komma till stånd och bebyggas. Om erforderlig ledning för sådana allmänna överväganden ej kan vinnas genom översiktlig planering enligt byggnadslagen kan det bli nödvändigt att en särskild inventering och översiktsplanering verkställes enbart för att komma till rätta med strandproblemen. Denna inventering och översiktsplanering bör därvid – liksom även den mera i detalj gående planering som kan behöva verkställas för att bedöma särskilda tillståndsansökningar – bedrivas under helt fria former. Några bestämmelser om utställning, granskning eller fastställelse av sådan översiktlig eller mera detaljerad planläggning erfordras alltså ej. De resultat som man kommit till vid strandplaneringen bli på intet sätt bindande för utvecklingen, men resultaten kunna bli till god ledning vid länsstyrelsens tillståndsprövning m. m. Ej minst den ökade kännedom i stort om de föreliggande faktiska förhållandena som förutsättes bli en följd särskilt av den översiktliga strandplaneringen torde ge Ökad stadga åt tillståndsprövningen och större möjlighet i övrigt att riktigt bedöma uppkommande strandproblem.
Utredningen har övervägt huruvida de förordade bestämmelserna böra upptagas i en särskild lag eller ingå i annan lagstiftning. Den enda tänkbara nu gällande lag som skulle kunna innehålla sådana bestämmelser torde vara byggnadslagen. De flesta av de föreslagna reglerna äro även av den art att de väl skulle lämpa sig att ingå i denna lag. Detta är däremot knappast fallet med reglerna om upptagande av passage genom stängsel och om förbud mot nedskräpning.
I det förut omnämnda förslaget till naturskyddslag ha intagits bestämmelser om s. k. socialt naturskydd, bl. a. om fridlysning såsom naturpark av område som är av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen. Om sådana bestämmelser över huvud böra ingå i en naturskyddslag – en fråga till vilken strandutredningen anser sig icke böra taga ställning – kan det synas motiverat att reglerna om skydd för stränderna upptagas i samma lag. Dessa regler behandla nämligen ett specialområde av det sociala naturskyddet.
Med hänsyn till vad nu sagts och då frågan om genomförandet av förslaget till naturskyddslag ännu icke är avgjord, har utredningen funnit lämpligast föreslå att reglerna om strandskydd utfärdas i form av en särskild lag. Utredningen har emellertid undersökt möjligheterna i tekniskt hänseende såväl att taga in bestämmelserna i byggnadslagen som att låta dem ingå i den föreslagna naturskyddslagen och i båda fallen funnit att det icke möter större svårighet att inarbeta dem där.
I enlighet med de riktlinjer, som förut angivits, har utredningen upprättat förslag till lag om förbud mot bebyggelse m. m. inom vissa strandområden. Vidare har utformats förslag till kungörelse med tillämpningsföreskrifter till den föreslagna lagen.
Mera utförlig motivering och redogörelse för utredningens lagförslag lämnas i avdelning VII här nedan. Där behandlas även (s. 82 ff) frågan om fastighetsbildning inom strandområdena, beträffande vilket spörsmål utredningen icke framlägger förslag till ny lagstiftning. I avdelning VIII redogöres för förslaget till tillämpningskungörelse. Vidare behandlas i avdelning IX det förut berörda problemet om strandplanering i större sammanhang för att möjliggöra strandlagens tillämpning på ändamålsenligt sätt samt i avdelning X organisations- och anslagsfrågor. I avdelning XI ges slutligen en sammanfattning av förslaget.