SOU 1940:12/Engelsk regionplanelagstiftning

←  Särskilda yttranden av ledamöter av utredningen.

SOU 1940:12 Betänkande med utredning och förslag angående inrättande av fritidsreservat för städernas och de tättbebyggda samhällenas befolkning avgivet av fritidsutredningen.

P. M. angående "alle mans rätt" i Sverige  →

Bilaga 1.

Redogörelse för engelsk regionplanelagstiftning och dess användning för landskapsskydd.

Utarbetad av fil. d:r L.-G. ROMELL.

1. Förhistoria och bakgrund.

Englands »industriella revolution», baserad på uppfinningen av ångmaskinen, konsten att smälta järn med stenkol ni. m. och på landets tillgångar av kol och malm, brukar anses ha infallit mellan 1760 och 1830. Denna period följdes omedelbart av järnvägsväsendets utveckling, som sedan 1830 förlupit med ungefär 30 års försprång i England jämfört med Sverige, och av den ekonomiska Manchester-liberalismen, som sammanföll med en tid av våldsam industriell expansion. Det blev ett forcerat stadsbyggande. Dess omfattning belyses av att omkring 1830 i England med Wales funnos blott 9 städer med över 50 000 invånare, men 90 år senare över 100 städer av denna storlek, i vilka nära hälften av hela befolkningen var samlad.

Stadsbyggandet fick under hela 1800-talet fortsätta under otillräcklig kontroll. En i England år 1875 utfärdad lag gick icke längre än att för första gången generellt ge lokala myndigheter rätt att genom förordningar reglera gatubredder, bebyggelsetäthet m. m. i städerna. Detta system tillämpades ända till 1909 och ledde enligt P. Abercrombie (Town & Country Planning, London 1933) blott till att de äldre städerna blevo »omgivna av ringar och kvarter med en medeltäthet av 40–50 hus per acre», till »otrolig olägenhet för invånarna». Denna medeltäthet, eller 100-120 hus per hektar, motsvarar de maximitätheter, som förordningarna brukade föreskriva. En stadsplanelag fick England först i Housing and Town Planning Act, 1909. Den var här blott ett bihang till en byggnadslag, och så blev det även i motsvarande lagar 1919 och 1923. En ren stadsplanelag utfärdades i England första gången 1925.

Däremot har planlagstiftningen på senare tid raskt utvecklats. I 1919 års lag fingo lokala myndigheter rätt att slå sig ihop om »joint committees» för enhetlig planering av områden. En ny lag för den lokala självstyrelsen (Local Government Act, 1929) gav tio år senare den lokala självstyrelsens högsta organ, County Councils, rätt att insätta representanter i dylika gemensamma plankommittéer och eventuellt överta planeringsarbetet på uppdrag av lägre lokala myndigheter eller efter order från den övervakande statliga myndigheten, hälsovårdsministeriet. Ministeriet fick samtidigt fullmakt att ålägga lokala myndigheter att bilda gemensamma plankommittéer. År 1932 ersattes stadsplanelagen av 1925 med en ny lag. Denna, som gäller ännu, ger möjlighet till regionplanering med laglig verkan av landsbygd lika väl som av stadsbygd och inskränker icke som tidigare lagar planeringens syfte till att reglera stadsbebyggelsens utveckling.

Medan stadsplanelagstiftningen i England utvecklat sig sent och trögt, fastän ett starkt behov av sådan lagstiftning länge funnits, har alltså regionplaneringens idé efter världskriget snabbt brutit igenom i engelsk lagstiftning: Bakgrunden härtill är dels nya betingelser för bebyggelsens utveckling, dels känslan hos de bestämmande i landet för det engelska landskapets estetiska värden. Den viktorianska tidens industristadsbebyggelse förvandlade fläckvis, t. ex. i sydvästra Lancashire och mellan Wolverhampton och Birmingham, det gamla landskapet till oigenkännelighet, men den tog små arealer i anspråk. Med 100– 120 enfamiljshus per hektar skulle hela Englands och Wales' nuvarande befolkning kunna hysas in på 8-10 kvadratmil eller ½–¾ procent av hela landarealen. Modern engelsk förstadsstandard, 30 hus per hektar, och en allt livligare trädgårdsstadsbebyggelse med t. ex. 15–20 hus per hektar ha gjort storstäderna än större än förut, men ett gott stycke in på 1900–talet tycks utvecklingen icke ha inneburit någon allmännare fara för landsbygden, att döma bland annat av uttalanden i boken »Britain and the Beast» (London 1937), som behandlar den sentida förfulningen av det engelska landskapet. Ännu år 1918, heter det där, kunde det med viss sanning ha sagts om England, att det trots allt »i de flesta landsdelar var ett grönt och behagligt land». En annan författare i samma, bok uppger, att förändringarna i en så utsatt landsända som sydöstra England voro små ännu omkring år 1930.

Först den snabba motortrafikens allmänna genombrott skapade i England liksom annorstädes helt nya förhållanden. Enligt en efter R. G. Stapledon i nyssnämnda bok anförd siffra tog stadsbebyggelse under femton års tid efter omkring år 1920 årligen i anspråk ungefär 31 000 acres landsbygd, d. v. s. sammanlagt under dessa år bortemot 200 000 hektar eller 20 kvadratmil. Enligt en senare skattning i en kommittérapport skulle årssiffran ligga mellan 30 000 och 46 000 acres. Den nya byggnadsverksamhetens omfattning belyses även av uppgiften år 1938 i en annan kommittérapport, att efter världskriget 3,5 miljoner nya hus byggts i England med Wales. Den nya bebyggelsen sprider sig på förut otänkbara avstånd från städerna, bland annat radvis längs de av motorbussar trafikerade vägarna. Denna radbebyggelse, som i England anses såsom en särskilt stor fara både ur trafik- och landskapssynpunkt, föranledde 1935 en speciallag, och landskapsförstörelsen under motorismens tidevarv hade redan tre år tidigare gjort tiden mogen för en allmän planlagstiftning.

Det var dock icke så, att den nya planlagen tvang sig fram därför att den engelska landsbygden höll på att ta slut. Denna är tvärtom fortfarande förhärskande, och i de flesta landsändar utbreda sig ännu i dag vida sträckor av ofördärvad landsbygd. Få mil från London ligga kvadratmilstora vidder ännu obebyggda och till stor del ohägnade. Betydliga delar av landet äro nära nog öde mark. Enligt R. G. Stapledon (The Hill Lands of Britain, 1937) täcka »rough and hill grazings» en areal som ungefär motsvarar: i Skottland hela Jämtlands län och i England med Wales landskapen Uppland och Södermanland tillsammantagna. Det är mest höglänta fjäll– eller hedartade marker, som enligt Stapledon ligga »praktiskt taget oanvända» och äro så okända för den stora allmänheten. att de vad den beträffar »lika gärna kunde ligga på månen eller Mars». Planlagstiftningen i England motiverades icke av någon begynnande trängsel på landsbygden i England, utan av en estetisk omsorg om det engelska. landskapet. Till planlagens förhistoria hör ett ihärdigt arbete av The Council for the Preservation of Rural England och en Rural Amenities Bill, ett förslag till landskapsskyddslag. som framlades två år i rad av Sir. E. Hilton Young, sedermera lord Kennet, samme man som i egenskap av hälsovårdsminister var med om att föra 1932 års lag i hamn. Landskapsskyddstanken är äldre än regionplanetanken och till och med stadsplanetanken i engelsk lag. En lag mot friluftsreklam med rent landskapsskyddande syfte tillkom så tidigt som 1907.

I enlighet med sitt ursprung och de avsikter som ligga bakom har uttrycket regionplanering i England en annan betydelse än den i svenskt språkbruk vanliga. Med regionplanering menas i England varje planering gjord av en »joint committee». Det kan vara rena landskommuner som slå sig ihop. Planeringen behöver icke ha något samband med utvecklingen av en stad, och den behöver icke avse annat än exempelvis en ren bebyggelsekontroll till landskapets skydd.

2. Gällande planlagstiftning.

Lagar och förordningar av direkt intresse ur regionplanesynpunkt äro i huvudsak följande: 1932 års planlag, Town and Country Planning Act, 1932 (22 & 23 Geo. 5, Ch. 48). I det följande kallad planlagen; Town and Country Planning (General Interim Development) Order, 1933 (Statutory Rules and Orders, 1933, No. 236); Town and Country Planning Regulations, 1933 (Statutory Rules and Orders, 1933, No. 742), i det följande kallad planförordningen; Local Land Charge Rules, 1934 (Statutory Rules and Orders, 1934, No. 255/L. 4); Town and Country Planning (Determination of Questions as to Compensation and Betterment) Rules, 1934 (Statutory Rules and Orders, 1934, No. 778/L. 21). Andra lagar av betydelse äro bland andra: 1919 års lag om markförvärv, Acquisition of Land (Assessment of Compensation) Act, 1919 (9 & 10 Geo. 5, Ch. 57); Land Charges Act, 1925 (15 & 16 Geo. 5, Ch. 22); Local Government Acts, 1929 och 1933 (19.& 20 Geo. 5, Ch. 17, och 23 & 24 Geo. 5, Ch. 51). På planlagstiftningens område ingriper lagen mot radbebyggelse, Restriction of Ribbon Development Act, 1935 (25 & 26 Geo. 5, Ch. 47). Av stor betydelse för planlagens tillämpning äro de av hälsovårdsministeriet utgivna normklausulerna, Model Clauses, utkomna under den nya planlagen 1935, 1937 och 1939. En utförlig refererande översikt över lagstiftningen med kommentarer och prejudikatsfall har utgivits av J. J. Clarke: The Law of Housing and Planning (London 1937). Hänvisningar i det följande till »Clarke» avse denna bok.

Myndigheter med uppdrag att handha lagen äro för den egentliga planlagstiftningen dels vissa den lokala självstyrelsens organ, i det följande kallade lokalmyndigheter, dels hälsovårdsministeriet (Minister of Health), i det följande kallat ministeriet. De lokalmyndigheter som komma i fråga äro främst distriktsråden på landet och motsvarande råd i städerna, men även de distriktsråden överordnade County Councils. Lagen mot radbebyggelse handhas av de lokala vägmyndigheterna och kommunikationsministeriet (Minister of Transport).

Lagstiftningens syfte är enligt planlagens undertitel i huvudsak att »ge rätt att uppgöra exploaterings- och andra planer för mark inom stadsbygd eller landsbygd, lämna skydd åt landsbygdens behag (rural amenities) och ge möjlighet att bevara byggnader och andra föremål av intresse eller skönhetsvärde». Planernas allmänna ändamål skall enligt sect. 1 vara »att kontrollera exploateringen av marken inom planområdet, trygga lämpliga sanitära förhållanden, behaglighet (amenity) och bekvämlighet, bevara befintliga byggnader eller andra föremål av arkitektoniskt, historiskt eller artistiskt intresse och platser med intressant eller vacker natur samt allmänt att skydda befintliga behag (amenities) både i stadsbygd och landsbygd». Lagens uttryck »rural amenities» svarar mot det äldre svenska »lantliga behag». Lagtextens ord »proper sanitary conditions, amenity and convenience» kommenterar P. Aberecombie så: »Det är naturligtvis fullt begripligt, att av strategiska skäl ordet skönhet gömdes under 'amenitetens' frånstötande kyla och sattes som nummer två.» - Även lagen mot radbebyggelse vill skydda traktens »amenities» genom att ge möjligheter att hindra att hus uppföras som störa utsikten från vägen. Den syftar i övrigt bland annat till att kontrollera tillfarterna till vägar, varigenom indirekt bebyggelsen i viss mån kan behärskas.

Föremål för planläggning kan enligt planlagens sect. 1 bli »vad mark som helst, bebyggd eller obebyggd», men sect. 6 ställer vissa villkor, som ministeriet skall anse uppfyllda för att få ge sitt tillstånd till planläggning enligt lagen. Bebyggt område får intas i plan, om så är lämpligt grund av områdets läge eller därför att där sannolikt förestå allmänna arbeten (public improvements) eller ytterligare exploatering (other development) eller om området inrymmer byggnader eller andra föremål av arkitektoniskt, historiskt eller artistiskt intresse. Obebyggt område får planläggas, om exploatering sannolikt förestår och även eljest om så är lämpligt (expedient) med hänsyn till läget i förhållande till nuvarande eller sannolika exploateringsområden samt, oavsett detta, ifall området inrymmer föremål eller platser med intressant eller vacker natur. Utan hinder av dessa bestämmelser får vilket område som helst planläggas enligt lagen, om ägarna av minst ⅔ av marken så önska och minst ¾ av alla markägare inom området godkänna planen. – Lagen mot radbebyggelse gäller för vägmark och mark intill vägar, i stort sett blott inom ett avstånd från vägmitten upp till 67 meter; utanför denna gräns tillstädjer lagen endast frivilliga markköp i landskapsskyddande syfte.

Former för regionplanering anvisar planlagen av flera slag. Distriktsråd ha rätt att överlåta sina befogenheter och skyldigheter enligt lagen, utom i skatte- och lånefrågor, antingen på vederbörande County Council eller på en av flera distriktsråd gemensamt utsedd plankommitté, i vilken County Council har rätt att insätta representanter. Även olika County Councils ha rätt att så samverka. Ministeriet kan efter framställning från lokalmyndighet ålägga flera sådana, även County Councils, att bilda gemensam plankommitté. Varje planerande myndighet eller för olika myndigheter gemensam plankommitté har rätt att i plan medtaga angränsande land utanför respektive myndighets eller myndigheters förvaltningsområden, varvid dock härav berörda andra myndigheter eller plankommittéer måste rådfrågas. Omvänt har varje myndighet rätt att insätta representanter i plankommitté, som arbetar i ett angränsande område. Lagens sect. 9 och 14 ge möjlighet att med bindande verkan upprätta regionala stomplaner, vilka sedermera kunna kompletteras med mer detaljerade planer. Slutligen anvisar lagen en ny procedur, som ger viss möjlighet att bedriva s. k. »period zoning» och hindra bebyggelse att sprida sig över nya områden innan förut anvisade bebyggelseområden tagits i anspråk. Bestämmelserna härom ha betecknats såsom »på sätt och vis de viktigaste i lagen» (Clarke). De innebära i huvudsak följande. Plan må innehålla bland annat byggspärr gällande tills en »general development order» utfärdas. Sådan order kan med ministeriets godkännande meddelas för hela eller en del av sålunda spärrat område. Markägare kan dessförinnan söka byggnadslov, men sådant kan vägras försåvitt annan byggnadsmark står att få på rimliga villkor och den ifrågasätta bebyggelsen är olämplig ur allmän synpunkt genom att vålla antingen förtidiga eller omåttligt dyrbara behov av vägar, avlopp, vatten m. m. eller ock allvarlig fara för platsens skönhetsvärden (amenity).

Om planers innehåll lämnas föreskrifter i planlagen och vidare vägledning i normalklausulerna. Planer skola bland annat innehålla »föreskrifter som äro nödvändiga eller lämpliga för att hindra eller reglera exploatering inom området och allmänt för att genomföra planens syfte», särskilt beträffande en del uppräknade ting, såsom gator och vägar, byggnadsverksamhet, öppna platser, renhållning, avlopp och oskadliggörande av avloppsvatten, belysning, vattenförsörjning och privata vägrätter. I mån av behov må i plan föreskrifter meddelas, som upphäva gällande lag eller författning. Enligt normalklausulerna kan plan reservera mark för olika ändamål. Byggnadsverksamhet för andra ändamål än för lantbrukets och skogsbrukets behov kan enligt lagen i plan regleras genom byggnadsförbud och föreskrifter bland annat om bebyggelsetäthet och byggnaders storlek, höjd, utseende och användning. Sådana stadganden må göras olika för olika delar av området. De kunna vara permanenta eller gälla tills vidare. De kunna avse även bebyggda områden. Med stöd av planlagen, normalklausulerna och lagen mot radbebyggelse kunna bygglinjer fastställas längs befintliga eller planerade gator eller vägar. Normalklausulerna uppta ytterligare byggnadsbestämmelser med delvis rent landskapsskyddande syfte, såsom kontroll över byggnaders placering och annonseringstvång i vissa fall, då byggnadslov sökes, med skyldighet för planmyndigheten att beakta framförda invändningar och byggnadens inverkan på traktens skönhetsvärden. Plan kan vidare uppta bland annat förbud att riva byggnad av arkitektoniskt eller historiskt intresse, förbud att fälla eller skada träd, föreskrift att skogsmark skall bevaras såsom sådan och förbud mot vanprydande friluftsreklam. Nya tillfarter till vägar kunna begränsa till antalet och deras placering kontrolleras med hjälp av dels planlagen, dels lagen mot radbebyggelse.

Den allmänna gången vid planers tillkomst är föreskriven dels i planlagen, dels i planförordningen. Initiativet kan komma från lokalmyndighet, markägare inom området eller ministeriet. Ministeriet kan ålägga lokalmyndighet att uppgöra plan eller självt utarbeta sådan i försumlig lokalmyndighets ställe, men normalt börjar proceduren med att en lägre lokalmyndighet eller på dess uppdrag en utsedd plankommitté eller vederbörande County Council beslutar uppgöra plan. Sådant beslut måste föregås av konferenser med samtliga intresserade lokalmyndigheter, till vilka alltid hör vederbörande County Council. Beslutet skall underställas ministeriet. Färdig plan (eventuellt först grundlinjer till plan) skall också underställas ministeriet, som kan underkänna den eller godkänna den med eller utan ändringar, mot vilka den lokala planmyndigheten kan göra erinringar. Av ministeriet godkänd eller uppgjord plan skall slutligen föreläggas parlamentet. Om planen upphäver något laga stadgande, blir den med vissa undantag icke lag utan direkt beslut av både över- och underhuset, men då utan rätt till överklagande. I annat fall får planen laga kraft, om intetdera huset under 21 sammanträdesdagar gjort bruk av sin vetorätt och, sedan detta förhållande kungjorts, ingen inom 6 veckor klagat hos High Court. För »supplementary schemes» avsedda att fylla ut en stomplan är proceduren något enklare och kan med ministeriets medgivande ytterligare förenklas.

Laga verkan har redan ett av ministeriet fastställt beslut av vederbörlig myndighet att uppgöra plan. Sådant beslut skall införas i registret över »local land charges» och anses som ett servitut påvilande berörda fastigheter (Clarke, s. 324). Markexploatering inom området, även ombyggnad, blir därmed underkastad viss kontroll av vederbörande lokalmyndighet enligt bestämmelserna i planlagens sect. 10 och General Interim Development Order, 1933. Den som bygger utan tillstånd under interimperioden, d. v. s. medan plan är under arbete, gör så med risk att senare kunna åläggas att utan ersättning finna sig i och själv bekosta tvångsrivning, ifall bebyggelsen befinnes strida mot uppgjord plan. Redan under interimperioden kunna med för all framtid bindande verkan utfärdas rivningsförbud för byggnader av arkitektoniskt eller historiskt intresse och ingås överenskommelser med markägare (även utom planområdet) om att bebyggelse skall hållas borta från visst område. För det senare ändamålet har planlagen i sect. 34 infört ett särskilt personalservitut. Bestämmelser, som ingå i lagakraftvunnen plan, kunna blott ändras genom att ny plan uppgöres och fastställes på i huvudsak samma sätt som förut beskrivits.

Tvångsmedel anvisas i vissa fall. Lokalmyndighet får enligt planlagen med ministeriets medgivande expropriera mark bland annat för öppna platser och sportplatser samt för att kontrollera exploateringen längs allmänna vägar och i övrigt där på grund av ägoförhållanden m. m. en tillfredsställande och planenlig exploatering icke synes kunna åstadkommas utan inköp av marken; vissa undantag och särbestämmelser stadgas, t. ex. till skydd för befintliga öppna platser och allmänningar. Ytterligare expropriationsrätt ge bland annat lagen mot radbebyggelse och hälsovårdsstadgan av 1936; den förra även för rent landskapsskyddande syften. Enligt planlagen kan planmyndighet efter givet föreläggande, i vissa fall på vederbörandes bekostnad, bland annat riva eller förändra byggnad, avlägsna anordning och i ägarens ställe utföra arbeten, om så kräves för att genomföra vad i plan stadgas, samt borttaga vanprydande friluftsreklam. Överträdelser av bestämmelser i plan kunna åtalas och böter utdömas, t. ex. enligt planlagen intill 50 pund plus 20 pund om dagen efter domen för förbjudet bruk av byggnad och enligt normalklausulerna intill 50 pund för varje överträdelse av stadgat skydd för träd. Lokalmyndighet, som försummar se till att plan efterleves, kan av ministeriet åläggas att gottgöra det försummade. Eller ministeriet kan på den försumliga myndighetens bekostnad handla i dess ställe eller eventuellt bemyndiga vederbörande County Council att så göra. Förut har omtalats, att ministeriet har liknande fullmakt i fråga om att uppgöra plan. Delvis skärpta bestämmelser om tvångsmedel innehåller lagen mot radbebyggelse.

Ersättning från vederbörande myndighet för förlust eller intrång (compensation) kan, förutom för affärsförluster, onödiga utgifter o. d. samt med anledning av fridlysning av träd, i allmänhet krävas på grund konserverings-, byggnads- och regleringsföreskrifter berörande byggnader som funnos före planeringen och, med vissa nedan nämnda undantag, på grund av permanenta byggnadsförbud. Däremot skall ersättning icke betalas med anledning av förbud mot vanprydande friluftsreklam och behöver som regel icke utgå för byggnads- och byggnadsregleringsbestämmelser berörande bebyggelse påbörjad sedan beslut att uppgöra plan fastställts och icke heller för planenliga tillfälliga byggnadsförbud. I lagen föreskrives nämligen följande. Såvida ministeriet finner det rimligt och lämpligt och rum ges för om- och tillbyggnad i rimlig skala av gamla byggnader och deras fortsatta användning som förut samt om befintliga byggnadstomter vid gata eller väg icke därigenom skulle bli olämpliga för planenlig bebyggelse, får i plan stadgas, att ersättning icke skall kunna krävas för bestämmelser om avstånd mellan byggnader, byggnadstäthet, byggnaders storlek, höjd, utseende och användning och icke heller därför att bygglinjer fastställts på förut obebyggd mark längs gator och vägar. Detsamma är stadgat för byggspärr, som gäller tills vidare i avvaktan på en »general development order». För vägrat eller begränsat exploateringstillstånd under interimperioden behöver planmyndighet icke betala ersättning, men den kan så göra, om den finner lämpligt; eljest kan markägare senare, om han skulle bli berättigad till ersättning, kräva sådan även för interimperioden. I vissa viktiga fall kan till och med permanent exploateringsförbud stadgas utan ersättning, nämligen dels, om marken är ur hälsosynpunkt olämplig för bebyggelse eller en bebyggelse skulle medföra oproportionerligt höga utgifter för det allmänna till vägar, avlopp, vatten o. s. v., dels om den ifrågasätta exploateringen sannolikt skulle innebära våda, hälsofara eller allvarlig olägenhet för trakten. I sistnämnda fall undantas gruvdrift, som i regel icke kan avlysas utan ersättning. Tillfarter till vissa vägar kunna enligt planlagen utan ersättning kontrolleras till antal och placering. – Enligt lagen mot radbebyggelse skall generellt ersättning utgå blott om en omedelbart möjlig exploatering förhindras eller försvåras och endast i den mån vederbörande härigenom lider skada överstigande all den nytta han såsom markägare får av vägväsendets utveckling och vidtagna regleringsåtgärder.

Avgift till det allmänna för värdestegring (betterment) kan utkrävas från fastighetsägare med intill 75 procent av den genom åtgärder enligt plan eller bestämmelser i plan uppkomna värdestegringens belopp. Enligt prejudikat gäller detta även för fastighet utanför planområde (Clarke, s. 270 och 372). Sådan avgift skall kunna utan vidare uttagas dels (efter 5 år) från ägare av affärs- eller industrifastighet, dels från varje fastighetsägare, som fordrat ersättning för förlust eller intrång, dock högst med det belopp, som motsvarar denna ersättningsfordran. I övrigt kan avgift mot fastighetsägares bestridande uttagas endast om och när fastighet inom 14 år helt eller delvis försäljes, utarrenderas för längre tid än 3 år eller börjar användas för nytt ändamål och icke heller i sådant fall om hela fastigheten användes för lantbruk och skogsbruk eller tillhör koncessionsinnehavare (statutory undertaker). Kostnader för anläggning och förbättring av gator och vägar kunna debiteras angränsande markägare och andra, som ha vinst därav, varvid dock icke högre kostnad får beräknas än arbetena skulle dragit oavsett bestämmelser i plan.

Värdering för bestämning av expropriationsersättning, ersättning för förlust eller intrång och värdestegringsavgift skall, om icke annorlunda överenskommes, göras av offentlig skiljeman (official arbitrator) enligt 1919 års lag om landförvärv. Dennes avgörande är slutgiltigt i sakfrågor, men han kan hänskjuta lagfrågor till High Court. Vid expropriation skall värdet bestämmas till sannolika värdet vid fri försäljning i öppna marknaden.

Sakägares rätt bevakar lagstiftningen genom talrika detaljerade föreskrifter. Under planarbetets gång skola vid minst 5 till 8 särskilda tillfällen (beroende på vilken arbetsplan som väljes) beslut eller planer hållas tillgängliga för fri granskning, vilket vid varje tillfälle skall dels annonseras, dels direkt meddelas sakägare. Register över dessa skall för ändamålet hållas. Erinringar kunna göras hos planmyndigheten eller ministeriet. Ministeriet skall anordna möte på platsen, om invändningar kvarstå mot en utarbetad plan, och likaså, om lokalmyndighet så begär, då ministeriet vill ändra ett underställt planförslag. Färdig och godkänd plan kan, utom i den mån den fastställts genom parlamentsbeslut, överklagas hos High Court innan den vunnit laga kraft; klagan kan med domstolens medgivande fullföljas hos överhuset. Mot planmyndighets åtgärder och förelägganden kan besvär anföras: hos ministeriet i fråga om tillfälliga byggnadsförbud av olika slag och rivningsförbud, vilka senare också skola underställas Commissioner of Works; inför vanlig rätt beträffande hot om tvångsrivning och förbud mot friluftsreklam samt föreskrift om byggnads utseende, när icke plan i sistnämnda fall hänvisar till ett särskilt skönhetsråd; hos skogskommissionen (Forestry Commissioners) vid tvist om återplantering av skogsmark. Frågan om tiden är mogen att utfärda en »general development order» för tills vidare spärrat område skall vart tredje år upptagas till ny omprövning. Beslut om expropriation enligt planlagen skall annonseras, delgivas sakägare och underställas ministeriet, mot vars beslut klagan kan föras hos högsta domstolen och med dennas tillstånd fullföljas hos överhuset. Om tillfälligt byggnadsförbud meddelas (under interimperioden) för att reservera mark för öppen plats, kan markägare kräva att marken inlöses. För ersättningsfrågor har förut redogjorts.

3. Planlagen som verktyg för landskapsskydd.

Planarbetets omfattning belyses av siffror meddelade i de utdrag ur hälsovårdsministeriets årsrapport, som årligen publiceras under titeln »Housing and Town and Country Planning». Vid slutet av mars 1936 var planering beslutad, i gång eller avslutad inom områden med en totalareal motsvarande drygt hälften av Englands och Wales' hela ytvidd. Nu är motsvarande siffra omkring två tredjedelar. Siffrorna innebära, ett planarbetet utsträckts till väldiga arealer av ren landsbygd. Däribland befinna sig exempelvis de till stor del ödebygdsartade områdena i norr från Lake District i väster över mellersta Penninerna till Clevelandkullarna med North York Moors i öster. Den lagtolkning synes ha stått sig, som år 1932 gavs av sedermera Lord Justice of Appeal, Sir Leslie Scott, nämligen att planlagens ordalag medge en fullständig eller nästan fullständig regionplanering av vilket område som helst i enlighet med lagens syften, så att hela landsbygden nu kan planläggas med tillbörlig hänsyn till lantbruk lika väl som till industri och skönhetsvärden.

Möjligheterna till landskapsskydd genom planläggning enligt lagen grunda sig till stor del på planlagens bestämmelser om värdestegringsavgift. Sådan är visserligen med gällande detaljbestämmelser mycket svår att kassera in kontant, men planmyndighetens rätt att mot en ersättningsfordran från en markägare resa krav på värdestegringsavgift för annan mark utgör en god förhandlingsgrundval. Detta är så mycket viktigare, då i praktiken och enligt direkta anvisningar i planlagen och planförordningen planer måste i största utsträckning utformas så att samförstånd nås med markägarna och detta i regel av ekonomiska skäl utan att dyrbara ersättningar måste betalas. Den delegation från fritidsutredningen, som på eftersommaren 1938 på ort och ställe studerade planlagstiftningens praktiska tillämpning, fick ett starkt intryck av att de goda resultat som uppnåtts äro att tillskriva dels smidigheten och dels entusiasmen hos dem som ha hand om tillämpningen av lagen i minst lika hög grad som den lagstiftning de ha att använda som verktyg. Det var påfallande hur olika vägar man på olika håll går för att nå det gemensamma målet att i möjligaste mån bevara det engelska landskapet från förödelse. Huvudmetoden syntes dock i stort sett vara den att upplåta rimliga arealer till koncentrerad bebyggelse, dels omedelbart, dels längre fram efter utfärdande av en »general development order», för att därigenom uppnå markägarnas samtycke till planbestämmelser som på ett eller annat sätt bevara karaktären hos huvudparten av landsbygden. Förutom på bestämmelserna om värdestegringsavgift grundar sig metodens framgång dels på att marken ännu, trots en omfattande sentida styckning, i så stor utsträckning är i stora jordägares händer, dels på den flerfaldigt omvittnade allmänanda och förståelse för planeringens landskapsskyddande syften, som engelska jordägare, små och stora, trots sitt ofta beträngda läge ha visat. Det har anmärkts, att strävan att undvika ersättningar till markägare har gått för långt och lett till, att redan byggnadsmark har anvisats för en befolkning motsvarande mer än 7 gånger den nuvarande. Utan tvivel ha många planmyndigheter varit onödigt frikostiga med att anvisa byggnadsområden. Denna frikostighet förefaller å andra sidan vara en garanti för att planen skall hålla för framtiden och de i en eller annan form landskapsskyddade arealerna verkligen skola kunna bevaras.

Planernas allmänna syftning har under åren efter den nya planlagens tillkomst utvecklats i landskapsskyddande riktning, framför allt därigenom att nya slag av bruksområden (use zones) ha upptagits. Normalklausulernas till ledning för det praktiska planarbetet uppgjorda lista över bruksområden upptar ännu i 1937 års upplaga förutom olika bostads-, affärs- och industriområden blott tre olika slag, kallade allmänna, intermediära och obestämda, och endast för det sista slaget föreslås, att byggnadslov för boningshus skall vara beroende på planmyndighets godkännande. Men ett nytt slag av bruksområden, nämligen landsbygd (rural zone), förelades planmyndigheterna. av ministeriet efter motion 1937 i underhuset om bättre skydd för landskapets skönhet och efter rekommendation i rapport år 1938 (Report on the Preservation of the Countryside) från ministeriets i planfrågor rådgivande kommitté. De i 1939 års normalklausuler meddelade riktlinjerna för detta bruksområde äro i korthet: särskilt byggnadslov skall i regel krävas för andra byggnader än sådana för lantbrukets, skogsbrukets, fiskets och liknande ändamål samt för gruvdrift; ansökan om sådant byggnadslov skall annonseras på sökandens bekostnad; planmyndigheten skall vid sitt avgörande ta hänsyn till inkomna invändningar, även från lokala föreningar till skydd för landsbygdens behag (rural amenities), liksom allmänt till frågan om den ifrågasatta byggnaden sannolikt skulle antingen skada grannskapets behaglighet (amenity) eller innebära fara eller hälsovåda med hänsyn till brist på vägar, avlopp eller andra allmänna anstalter, som det vore förtidigt (premature) att tillhandahålla eller som sannolikt skulle dra omåttlig kostnad för det allmänna. Ordalagen avse uppenbart att med lagens stöd undgå ersättningskrav och likväl ernå strängaste möjliga kontroll över byggnadsverksamheten. Bruksområden med liknande bestämmelser hade redan tidigare införts i planer på olika håll. Särskilda bruksområden för en remsa närmast kusten förekomma också, och de senaste normalklausulerna uppta riktlinjer för två slags sådana, kallade kust (coastal zone) och strand (sea-shore zone). Enligt dessa riktlinjer skola inom kustområdet inga byggnader och inom strandzonen endast byggnader för fisket få uppföras utan särskilt tillstånd.

Rena landskapsreservat med fullständigt skydd mot bebyggelse för nya ändamål kunna ingå i plan. Vissa marker, såsom flacka strandmarker med högt grundvatten, kunna påläggas permanent byggnadsförbud utan ersättning, motiverat med att marken är olämplig för bebyggelse. Efter överenskommelse med markägare kan mark utläggas som »private open space» med servitut mot bebyggelse enligt planlagens sect. 34. Markägare ha i stor utsträckning ingått sådana överenskommelser, även utan direkt ersättning. Genom att på så sätt helt eller delvis avstå från egendomens spekulativa värde minska de i motsvarande mån den arvsskatt, som deras efterkommande ha att betala och som för stora egendomar i England är oerhört betungande. Slående exempel kunna anföras på att också markägarnas allmänanda och sinne för hembygdens skönhet spelar en roll. Fideikommissarien till ett gods i East Sussex ville utan ersättning skriva ett servitut mot bebyggelse, men hans »trustees» vägrade. För att få deras tillstånd avstod han då för livstid från all avkastning ifrån godset och ställde dessutom en kontant summa till släktens förfogande. Vid Moreton-in-the-Marsh i Cotswolds har ett landskapsreservat om 2 000 hektar avsatts på begäran av markägaren, som i ersättning blott fått mindre arealer anvisade för eventuell bebyggelse. Avsättning av landskapsreservat genom inköp eller ersättning till markägarna förekommer också, främst kring storstäder, exempelvis London och Birmingham. För en tredjedel av ett över kvadratmilstort landskapsreservat i East Sussex ha ersättningar betalats. Här har County Council gått så långt som till att köpa in hus på höjderna för att riva dem och återställa det känsliga landskapets mjuka horisontlinje.

Svårigheter att genom planering ernå ett tillfredsställande landskapsskydd föreligga i många fall, framförallt beroende på att planmyndigheten icke kan eller icke anser sig kunna betala de ersättningar till markägare, som skulle krävas. Det har också framhållits, att en del lokalmyndigheter äro mera intresserade av skatteobjekt än landskapsskönhet. l båda dessa avseenden bli förhållandena gynnsammare för en god planering, om de lägre lokalmyndigheterna överlämna ansvaret härför till vederbörande County Council, såsom alltmera sker. Det svåraste problemet synes vara att få till stånd en tillräckligt verksam byggnadskontroll vid kusten. För att nå detta mål har en kommitté, tillsatt av tre för friluftsliv, hembygdsvård och naturskydd verkande riksorganisationer, föreslagit bland annat ökad centralisering av planarbetet och revidering av principerna för ersättningar, bland annat genom att tillämpa samma grunder för utbetalningen som enligt lagen mot radbebyggelse.

Planarbetets resultat och mål, i vad det avser landsbygdens bevarande, må illustreras med några exempel. Arealer uppgivas i kvadratmil, d. v. s. 10 000-tal hektar, dels efter sifferuppgifter erhållna på ort och ställe, dels efter mätning på erhållna kartor. Londons Green Belt Scheme beräknas komplett skola omfatta 4,6 kvadratmil, inräknat arealer i North Downs. Det förverkligas i huvudsak genom inköp, men planlagen väntas bli till god hjälp särskilt i North Downs. Birmingham vill med planlagens hjälp tiodubbla sina äldre reservat och bevara sammanlagt 2 kvadratmil angränsande landsbygd »genom överenskommelse eller på annat sätt». South Downs är en höjdsträckning 6–8 mil från London strax innanför sydkusten med ett öppet landskap som liknar Österlen i Skåne. County Councils i East och West Sussex började sitt regionplanearbete med en plan enbart omfattande South Downs, i avsikt att i tid få detta landskap skyddat. I denna plan, som förelåg 1938, hade i West Sussex av planområdets 3,3 kvadratmil de högre delarna, 2,5 kvadratmil, lagts som ett bruksområde ungefär motsvarande den nya »rural zone» med sträng byggnadskontroll avsedd att ge planmyndigheten möjlighet att för varje byggnadslov sätta villkor i fråga om byggnads placering och utseende, och till ytterligare säkerhet hade föreskrivits förbud mot varje starkare exploatering än som motsvarar 1 hus per 40 hektar. Godkännande härav (utan ersättning) hade inkommit från alla hundra markägarna utom en liten markägare. Av de 1,4 kvadratmilen »downland» i East Sussex var 1938 redan över 1 kvadratmil definitivt skyddat som fullständigt landskapsreservat, och underhandlingar pågingo om samma skydd åt en del av återstoden. I Cotswolds, höjdpartiet mellan Thames och Severn, hade man i regionplaner, som voro under arbete 1938, anvisat blott några få procent av marken till byggnadsområden. Inom återstoden av landsbygden

skulle också få byggas och en icke ringa högsta bebyggelsetäthet gälla (1 hus per 4 hektar), men samtidigt så sträng byggnadskontroll, att man väntade sig att där "praktiskt taget allt kommer att förbli så som det är» (utan ersättning). Lake District, det ett tjugotal kvadratmil stora bergsområdet i Cumberland och Westmorland, norr om Lancashires industridistrikt, skall enligt uppgjorda planer till större delen bevaras såsom »fell zone» eller »fell reservation», där inga byggnader annat än för lantbruk o. d. skola få uppföras utan särskilt tillstånd och där man icke ämnar tillåta annan bebyggelse för nya ändamål än möjligen några vandrarhem och något sanatorium. Detta skall i Westmorland med alla markägares godkännande ske utan ersättning, fastän blott 1 procent av hela arealen i »Lakeland» anvisats för ny bostadsbebyggelse. I Cumberland väntade man några ersättningskrav, men inga avskräckande. Det som fjällreservat utlagda området utgör enbart i Cumberland (Lake District och Penninerna) 14 kvadratmil. Ödebygderna i norra Yorkshire planläggas på liknande sätt som i Lake District. I ett som typiskt angivet detaljexempel (Aysgarth Rural District i mellersta Penninerna) hade den 3 kvadratmil stora kommunen disponerats som följer: områden fria för bebyggelse genast 0,6 procent och för framtida bebyggelse 1,8 procent; landsbygd (special landscape rural zone) 28 procent; hedland (moorland zone) 68,3 procent; lågland med byggnadsförbud på grund av hälsoskäl 1,3 procent. Inom de som hedland utlagda fjällvidderna och som landsbygd utlagda delarna av dalarna skola inga andra byggnader än för lantbruk och jaktvård få uppföras utan tillstånd, och för hedlandet skola gälla bestämmelser om annonsering av varje ansökan om byggnadslov på sökandens bekostnad och om skyldighet för planmyndighet att, om byggnadslov skulle ges, föreskriva de villkor som hänsyn till hedlandskapet och dess skönhet samt till grannskapet må kunna betinga. De för bebyggelse anvisade områdena bilda små, ehuru rikligt tilltagna fläckar kring befintliga gårdar och byar i dalarna. Någon högsta bebyggelsetäthet vill man i dessa trakter icke föreskriva för de fjällvidder man vill landskapsskydda. Det anses här, att det skulle vara meningslöst och missvisande att så göra, då planmyndigheterna vilja ha rätt att vägra varje byggnadslov på heden. Sammanlagt ha numera enligt helt approximativa underhandsuppgifter från hälsovårdsministeriets Chief Planning Officer bortåt tjugotalet kvadratmil engelskt landskap genom strängare planbestämmelser skyddats såsom hedland, landsbygd o. s. v. i planer, som hittills vunnit laga kraft. Räknas härtill motsvarande arealer i planer under behandling, blir enligt samma källa siffran ungefär den tredubbla, d. v. s. en areal av ett mindre svenskt läns storlek, ungefär motsvarande Vänerns yta.

---