SOU 1962:36/Kapitel 06

←  Nuvarande tillgång till och framtida behov av naturområden m m

SOU 1962:36 — Naturen och samhället. av 1960 års naturvårdsutredning Det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser

Om fritidens utnyttjande i dag och i framtiden  →

SJÄTTE KAPITLET
Det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser

A. Strandlagens nuvarande tillämpning

Utredningens undersökning av det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser grundas på uppgifter som lämnats av länsstyrelserna med biträde i flertalet fall av länsarkitekterna och överlantmätarna samt i vissa fall därjämte av andra regionala och lokala organ. Byggnadsstyrelsen och lantmäteristyrelsen har i likhet med övriga här nämnda myndigheter beretts tillfälle inkomma med önskemål och synpunkter rörande en översyn av strandlagen och även begagnat sig härav. Lantmäteristyrelsen har därvid överlämnat vissa genom länslantmäterikontoren insamlade särskilda uppgifter om strandlagsområdenas kvantitativa omfattning i de olika länen. Dessa uppgifter ligger till grund för nedanstående sammandrag i tabellform av totala strandlinjens längd vid områden med strandlagsförordnanden samt vissa områdens medelbredd på land årsskiftet 1961/62.

Av tabellen framgår att det särskilda strandskyddet i hela riket för närvarande omfattar mer än 13 700 kilometer strand vid havet samt vid insjöar och vattendrag. I jämförelse med förhållandena vid strandlagens tillkomst innebär detta i stort sett en ökning för hela riket med ungefär 35 %. Jämförelsematerialet avser de uppgifter från september 1951 som strandutredningen redovisat i sitt betänkande SOU 1951: 40, sid 149, och som avser strandregleringens omfattning enligt den s k provisoriska strandlagen. Ändringarna är väsentligt olika i skilda län. Sjutton län uppvisar en ökning och sex län en minskning av strandskyddets totala omfattning sedan 1951. I ett län saknas strandlagsförordnanden helt. Uppgifterna i tabellen hänför sig till strandlagsområden på land. I frågan om vattenområde bör ingå i strandlagsområde eller icke tillämpas en skiftande praxis i olika delar av landet. Av rikets länsstyrelser innefattar en tredjedel regelmässigt vattenområde i strandlagsområde under det att en tredjedel regelmässigt utelämnar sådant område. Övriga länsstyrelser tar med vattenmnråde i vissa fall och i vissa fall icke. I de fall där vattenområde ingår i strandlagsområde har det antingen en bredd som varierar mellan 50 och 300 meter från strandlinjen eller också en oregelbunden

Sammandrag av totala strandlinjens längd vid områden med strandlagsförordnanden samt vissa områdens medelbredd på land årsskiftet 1961/62

Län	Kilometer strandlängd			Medelbredd meter
	Vid havet	Vid insjö el vattendrag	Summa
1	2	3	4	5
Stockholms	583	187	770	100
Uppsala	235	376	611	126
Södermanlands	114	283	397	107
Östergötlands	78	193	271	124
Jönköpings	—	223	223	100
Kronobergs	—	811	811	203
Kalmar	2 750	265	3 015	221
Gotlands	—	—	—	—
Blekinge	165	25	190	146
Kristianstads	62	20	82	153
Malmöhus	10	3	13	76
Hallands	261	335	596	131
Göteborgs och Bohus	2 570	320	2 890	—
Älvsborgs	—	351	351	146
Skaraborgs	—	912	912	197
Värmlands	—	575	575	141
Örebro	—	915	215	100
Västmanlands	—	210	210	100
Kopparbergs	—	142	142	72
Gävleborgs	55	311	366	218
Västernorrlands	43	16	59	111
Jämtlands	—	176	176	75
Västerbottens	51	5	56	124
Norrbottens	41	30	71	177
Hela riket	7 018	6 684	13 702	158
	(6 021)	(4 099)	(10 120)

Uppgifterna i kol 2—4 avser samtliga förordnandeområden i alla län utom Stockholms, där man av praktiska skäl ej medtagit strandlängden hos öar som är mindre än 100 meter. Uppgifterna i kol 5 avser endast de förordnandeområden på land som har enhetlig bredd. Områden med varierande bredd är icke medräknade i denna kolumn. Varierande bredd förekommer till en betydande del av totala strandlängden i Stockholms (50 %), Uppsala (60 %), Kalmar (40 %) och Göteborgs och Bohus län (100 %). I övrigt förekommer varierande bredd i obetydlig utsträckning. Summoma inom parentes i kol 2—4 avser motsvarande uppgifter från den provisoriska strandregleringen i september 1951.

utformning som beskrives närmare på karta. I fråga om förordnandeområdenas avgränsning tillämpas alltså en lika skiftande praxis beträffande land- och vattenområden.

Landområdenas medelbredd framgår av tabellen i vad avser sådana områden som har en enhetlig bredd. Om man sammanställer uppgifterna för hela riket visar det sig att bredden beträffande 47 % av den här avsedda strandlängden är 50-100 meter, beträffande 43 % av strandlängden 150—200 meter och beträffande 10 % av strandlängden maximibredden 300 meter.

Undersökningen beträffande strandlagsområdena på land har också omfattat frågan, i vilken omfattning förordnandeområdena nu är bebyggda i sådan utsträckning att hinder föreligger för allmänhetens utnyttjande av stranden till bad och friluftsliv. Här avses närmast egentliga strandtomter men icke sådan indragen bebyggelse som i stort sett icke utgör något hinder för allmänhetens utnyttjande av stranden även om bebyggelsen skulle ligga inom strandlagsområde. Frågan har besvarats genom överlantmätarna efter överslagsmässig uppskattning med stöd av ortskännedom. Med detta tillvägagångssätt som tillämpats av praktiska skäl kan frågan icke sägas ha klarlagts exakt. Men däremot har man fått en god uppfattning om storleksordningen på den ineffektiva delen av strandregleringen, något som bedömts tillräckligt för utredningens del. Resultatet av undersökningen visar att drygt 6 % eller 870 kilometer av den totala strandlängden med särskilt strandskydd bedömts vara bebyggd vid årsskiftet 1961/62 i sådan omfattning att allmänhetens utnyttjande av stranden till bad och friluftsliv är omintetgjord. Även i detta hänseende varierar förhållandena avsevärt mellan de olika länen.

Praktiskt taget samtliga uppgiftslämnare anser att riktlinjerna i strandlagen är i stort sett tillfredsställande i och för sig och att den skärpning av strandregleringen som nu anses nödvändig i huvudsak kan sägas vara en tillämpningsfråga samt en organisatorisk och ekonomisk fråga. Emellertid uttalas också med stöd av erfarenheter från den praktiska tillämpningen en hel del önskemål om ändringar av strandlagen samt av tillämpningskungörelsen till denna. Till flertalet av dessa spörsmål återkommer utredningen i det följande men vill redan nu redovisa undersökningsresultatet i tre särskilt betydelsefulla frågor, nämligen strandplaneringen, strandlagens ekonomiska konsekvenser samt en lagteknisk fråga nämligen om det särskilda strandskyddet alltjämt skall regleras i en strandlag eller infogas i annan lagstiftning.

B. Strandplaneringen

Vid utfärdandet av strandlagsförordnanden har ursprungligen tillämpats i huvudsak två olika tillvägagångssätt. I ena fallet har förordnandena avsett stora sammanhängande områden — hela insjöar eller kustband. Vid strandlagens tillkomst har lokaliseringen av sådana förordnandeområden i huvudsak kunnat ske med stöd av ortskännedom men utan egentlig översiktlig planering. Avsikten har därvid ofta varit att efter hand utföra en sådan planering i länsstyrelsens regi för att med ledning av denna efterjustera områdenas omfattning. En sådan planering har dock uteblivit i flertalet fall, enligt uppgift på grund av brist på resurser. En länsplanering har dock skett åtminstone i Stockholms och Hallands län samt pågår eller förberedes i andra län. Denna översyn kan då syfta till att antingen begränsa de ursprungligen bestämda områdena där detta är motiverat eller också till att utöka dem i förekommande fall. De ursprungliga förordnandena av här ifrågavarande slag har närmast generell karaktär för de områden de gäller. Någon individuell prövning i varje särskilt fall har knappast skett.

En sådan individuell prövning har däremot skett regelmässigt vid tillämpning av det andra här åsyftade tillvägagångssättet vid utfärdandet av strandlagsförordnanden. Detta innebär att man efter ett mera detaljerat studium av förhållandena avsatt begränsade områden på olika platser som bedömts särskilt värdefulla ur de synpunkter strandlagen har att bevaka. Även lokaliseringen av dessa förordnandeområden har tidigare kunnat ske utan planering i egentlig mening men med stöd av ortskännedom samt iakttagelser vid besiktning på platsen. Tillämpningen av denna metod har alltså i stort sett lett till att en rad värdefulla punktområden blivit skyddade. Efterjusteringen har i dessa fall närmast varit avsedd att efter översiktlig planering utveckla detta strandskydd att omfatta även mera sammanhängande strandområden i erforderlig omfattning. Även i detta fall har planeringsåtgärderna oftast uteblivit av liknande skäl som nämnts ovan.

Uppenbart är att de två olika tillvägagångssätten måste ha lett till väsentligt olika resultat då det gäller strandskyddets kvantitativa omfattning. Detta framgår också av tabellen över totala strandlinjens längd vid områden med strandlagsförordnanden i de olika länen. Den förra metoden förekommer i folkrika delar av landet där tillgången på fria stränder är förhållandevis begränsad och där trycket på dessa stränder därför blir stort. Det andra tillvägagångssättet däremot förekommer helt naturligt mest utpräglat i sådana glesbefolkade delar av landet där tillgången på fria stränder är stor.

Från många håll understrykes att strandskyddets nuvarande omfattning icke får betraktas som ett slutresultat av verksamheten. Tvärtom är man i allmänhet av den uppfattningen att det krävs en översyn av de nuvarande strandlagsområdenas omfattning. En sådan översyn anses i dagens läge motiverad icke enbart eller ens huvudsakligen med hänsyn till vad som sagts tidigare om efterjustering av preliminärt betonade strandregleringsåtgärder. Det viktigaste skälet till en omprövning av strandregleringen anges nu vara fritidsbebyggelsens utomordentligt snabba utveckling på senare år, en utveckling som i många fall har ändrat förutsättningarna för tidigare gjorda överväganden på detta område. Denna utveckling är naturligen starkast uttalad i kustlänen och då icke minst på västkusten.

En redogörelse härom lämnas av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län i en orienterande skrivelse den 25 juli 1961 till vissa statliga och kommunala organ m fl:

Under de två senaste decennierna har vårt län kommit att utnyttjas för fritidsändamål i en utsträckning som man tidigare ej kunnat göra sig en föreställning om. Här kommer in i bilden sommarstugebebyggelsen, barnkolonier och semesterhemsanläggningar av skilda slag, campingplatser, söndagsinvasion om sommaren av badande och under stora delar av året av bl a sportfiskare. Beträffande sommarstugebebyggelsen torde utvecklingen bäst belysas av antalet godkända byggnadsplaner för fritidsbebyggelse. Vid 1960 års slut fanns i länet omkring 280 dylika byggnadsplaner. Under ett vart av åren 1958 och 1959 godkändes drygt ett 40-tal men under 1960 ökade denna siffra till 81 st, trots att den nya byggnadslagen genom sitt stadgande, att byggnadsplan först skall antagas av kommunen, tillfälligt bromsade upp fastställandet av byggnadsplaner. Ökningen kommer säkerligen att fortsätta i ännu raskare tempo, vilket framgår av dels att länsstyrelsen efter den 1 juli 1960 till byggnadsnämnderna överlämnade ej mindre än 86 upprättade byggnadsplaner för prövning av antagande, dels ock att länsstyrelsen sedan den 1 januari 1958 lämnat tillstånd till upprättande av 71 byggnadsplaner och sedan den 1 juli 1960 till vederbörande kommun för prövning överlämnat 79 ansökningar om tillstånd till upprättande av dylika byggnadsplaner. Länsarkitektkontoret har med ledning av 1958 års fastighetstaxering försökt uppskatta antalet sommarstugor i länet och därvid kommit till en siffra av 30 000. Ökningen av antalet sommarstugor har länsarkitektkontoret uppskattat till omkring 1000 per år. — — — Campingplatserna har under de senaste fem åren vuxit upp här i länet som svampar ur jorden. Med ledning av uppgifter från de kommuner, som har antagit campingstadga, och hit hör flertalet av länets kommuner, har länsstyrelsen beräknat antalet campingplatser i länet under år 1960 till minst 100, godkända för sammanlagt omkring 10 500 bilar och tält. Flera stora campingplatser (bla en å Almön för omkring 500 bilar och tält) är under upprättande och blir färdiga att tagas i bruk denna sommar. Vid högsäsong torde man ha att räkna med en betydande överbeläggning å campingplatserna, varför antalet campare i detta län under högsäsongen kan beräknas per dygn utgöra 30—40 000 personer. Några nya barnkolonier förväntas ej tillkomma, varför dessa numera icke utgör några problem. För närvarande finnes ett 50-tal barnkolonier i länet. Någon exakt siffra beträffande semesterhemsanläggningar har ej gått att uppbringa, men antalet dylika torde uppgå till närmare ett 100-tal. Trycket på Bohusläns fritidsområde kommer utan tvekan att ytterligare öka med längre semester, fria lördagar och ökat bilbestånd samt allt bättre vägförbindelser från bl a Göteborg och Mellansverige till Bohuslän. Vi har även att räkna med en växande turistström från den allt mer överbefolkade kontinenten. EFTA-överenskommelsen har medfört att industrierna i vårt land söker sig söder- och västerut i landet. Industrilokaliseringen till Stenungsundsområdet är i full gång. I Saltkällefjorden kan väntas en del industriutbyggnad. Över huvud torde en ökad efterfrågan på industrimark inom området söder om Uddevalla vara att förvänta. Det kan därför bliva aktuellt att taga i anspråk för industriändamål områden, som man ursprungligen avsett för fritidsändamål. En betydligt ökad industribebyggelse framför allt i Göteborgsregionen men även i Trollhätte- och Vänersborgsområdet med ty åtföljande kraftig befolkningsökning i dessa områden kommer otvivelaktigt att ytterligare öka kravet på fritidsområden. Denna utveckling är mycket glädjande och ägnad att skapa ytterligare förutsättning för goda försörjningsmöjligheter i Bohuslän. Fritidsbebyggelsen, campingplatser, barnkolonier, semesterhemsanläggningar, för allmänheten öppna badstränder och orörda strövområden har alla en viktig uppgift att fylla för tillgodoseende av befolkningens rekreationsbehov. Men utvecklingen rymmer också åtskilliga problem. Det gäller att skapa möjligheter för de olika intressena att samsas sinsemellan om utrymmet och att undanröja sanitära och andra olägenheter som uppstår. Det är också högt på tiden att åtgärder vidtagas för säkerställande av för den stora allmänheten öppna badstränder ävensom av verkliga strövområden, lätt tillgängliga för den växande stads- och industriortsbefolkningen i Västsverige och därvid i främsta rummet Göteborgsregionens. Det är även angeläget ur fritidssynpunkt att mindre öar och holmar hålles fria från bebyggelse så att desamma blir tillgängliga för den båtägande allmänheten. I rekreationshänseende har småbåtarna kommit att spela en allt större roll som ett bekvämt fortskaffningsmedel för dem som vill komma ut i vårt läns rika skärgård. Denna utveckling kommer otvivelaktigt att fortsätta i ökat tempo, särskilt med hänsyn till den masstillverkning av mindre plastbåtar som nu börjat komma igång.

I rådande läge anser länsstyrelsen att den översyn av strandlagsområdena i länet som pågår på länsarkitektkontoret måste med nödvändighet leda till en utökning av förordnandeområdena. Emellertid utlöser det starka trycket på stränderna enligt länsstyrelsens mening därutöver ett behov av att även på annat sätt säkerställa allmänhetens tillgång till stränder på västkusten för bad och friluftsliv. Detta säkerställande skulle i första hand avse dels större strandområden som utgör lämpliga badplatser för en större bilburen allmänhet, dels holmar och mindre öar i skärgården som utgör lämpliga badplatser för den båtburna allmänheten, dels större strövområden i Göteborgstrakten och dels slutligen vissa ur naturskyddssynpunkt särskilt värdefulla områden. Angivna syfte skulle kunna uppnås antingen genom direkta markförvärv eller också genom upplåtelse av mark under arrende i en eller annan form, varvid markanskaffning och förvaltning skulle kunna omhänderhas av en stiftelse. Enligt vad utredningen inhämtat har det också numera bildats en stiftelse för här avsett ändamål vari ingår som huvudintressenter Göteborgs stad samt Göteborgs och Bohus läns landsting.

Även i sådana delar av landet där strändernas exploatering tidigare icke varit särskilt framträdande pågår nu en snabb utveckling på detta område. Ett slående exempel belyses i en av Sundsvalls södra lantmäteridistrikt år 1961 verkställd inventering av fritidsbebyggelsens utbredning i Njurunda kommun på Medelpadskusten. Där hade antalet sommarstugor fördubblats under 1950-talet från ca 500 till ca 1000. En viktig iakttagelse i sammanhanget var att denna väldiga ökning skedde i accelererande takt samt att utvecklingstendensen innebar fortsatt stegring. En annan intressant iakttagelse var att av totala antalet sommarstugor i Njurunda inte mindre än ca 80 % ligger vid kusten och återstående ca 20 % huvudsakligen vid insjöar och vattendrag. En undersökning rörande nytillskottet år 1959 av avstyckade tomter för fritidsändamål i hela Västernorrlands län redovisas i en av Kramfors lantmäteridistrikt år 1960 utarbetad strandutredning för Nordingrå kommun i Ångermanland. Denna undersökning visar att detta nytillskott var 454 tomter, som fördelas med 48 % vid kusten, 38 % vid insjöar och vattendrag samt 14 % i andra lägen. Dessa uppgifter överensstämmer väl med en från olika delar av landet omvittnad tendens att vattnet attraherar fritidsbebyggelsen i en utsträckning som medför att denna i mycket stor utsträckning är ett strandproblem.

Samtidigt anmäler sig en ökande kommunal aktivitet beträffande strandregleringen varvid det blir allt vanligare att en översyn av strandskyddet infogas som ett led i den kommunala översiktliga planeringen av bland annat markanvändningen för fritidsändamål. Den moderna strandplaneringen följer därvidlag två olika men närbesläktade utvecklingslinjer som båda är väl förenliga med strandlagens intentioner. Den ena innebär att kommun låter upprätta generalplan enligt byggnadslagen över bland annat kommunens stränder med närmaste uppland, innefattande utom annat en planering av strandlagsområdenas omfattning. Genom att generalplanen icke fastställes — men väl ofta antages — uppkommer icke någon konflikt med undantagsregeln i 1 § tredje stycket strandlagen att lagen icke avser område som ingår i fastställd generalplan. Därigenom uppfyller generalplan också kravet att strandplaneringen skall vara enbart vägledande och icke bindande. Exempel på strandplanering av här ifrågavarande slag finns kanske främst i kustkommunerna i Göteborgs och Bohus län. Det andra tillvägagångssättet innebär att kommun föranstaltar om en informell översiktlig planering likaledes över kommunens stränder med närmaste uppland där man reserverar mark för bland annat strandlagsområden och andra naturområden och även gör vissa rekommendationer beträffande markanvändningen i övrigt. I detta fall får planeringsresultatet kommunal sanktion därigenom att ett kommunalt beslutande organ med stöd av strandplaneringen hemställer hos länsstyrelsen om åtgärder enligt 1 § strandlagen och i förekommande fall i andra hänseenden. Strandplaneringen fungerar i övrigt som ett kommunalt handlingsprogram beträffande markanvändningen för fritidsändamål. Exempel på strandplanering av denna typ finns bland annat i en del kustkommuner i Kalmar och Västernorrlands lån. Vid båda tillvägagångssätten säkerställes länsstyrelsens tillsyn över planeringen dels genom kontinuerligt samråd mellan det kommunala planeringsorganet och vederbörande länsplaneringsorgan och dels genom att länsstyrelsen har beslutanderätt beträffande bland annat strandlagsförordnanden.

C. Strandlagens ekonomiska konsekvenser

Av undersökningen framgår att ersättning för inskränkning i bebyggelserätt eller annan kostnad för det allmänna på grund av strandlagens tillämpning utbetalats från vederbörande förslagsanslag i mycket begränsad utsträckning. Sådan ersättning har före 1 mars 1962 förekommit endast i fyra län och till ett sammanlagt belopp av 108 561 kronor 60 öre. Fördelningen på de olika länen och budgetåren framgår av nedanstående tabell:

Budgetår	Län
	B	D	N	R
1952/53
53/54
54/55	1 205 :—		724:33
55/56			406:30
56/57		88:—	515:53
57/58			168:93
58/59	11 513:67		627:45
59/60	20 885:—	267:—	2 947:58
60/61	35 008:54		1 674:97	2 800:—
61/62[1]	26 500:—		3 229:30

I förhållande till de belopp som ursprungligen beräknats åtgå för här avsett ändamål är denna medelsförbrukning obetydlig. Förhållandet lär bero på två orsaker. Den ena är att länsstyrelserna iakttagit stor försiktighet vid handhavandet av dispensfrågorna. I regel har man beviljat begärd byggnadsdispens, i en del fall efter jämkning av byggnads läge. Därigenom har ersättningssituationer oftast kunnat undvikas. Ett annat skäl skulle vara att ersättningsmöjligheterna icke varit så kända för markägarna samt möjligen också att markägarna velat respektera strandregleringen utan krav på ersättning. Detta kan vara anledningen till att man i flera fall av vägrad dispens underlåtit begära ersättning. Från praktiskt taget alla län uppges emellertid att trycket på stränderna nu fått en sådan ökad omfattning att en skärpning av myndigheternas hållning i dispensfrågorna ter sig nödvändig. Med hänsyn härtill anses det allmänt att medelsförbrukningen kommer att öka avsevärt beträffande ersättning för inskränkning av bebyggelserätt.

I sammanhanget erinras att även statsverkets kostnader för sådant biträde av sakkunnig person som avses i 7 § tillämpningskungörelsen blivit väsentligt lägre än vad som beräknats tidigare och detta av främst två orsaker. Den ena är att länsstyrelserna av olika skäl icke föranstaltat om sådana åtgärder av kostnadskrävande natur i någon större omfattning. Den andra är att strandplaneringen som nämnts i allt större utsträckning kommit att innefattas, i sådan översiktlig planering, som bekostas helt av kommun. En sammanfattning av strandlagens ekonomiska konsekvenser för staten skulle icke vara fullständig om man icke påminde om den avgörande arbetsinsats i strandregleringen som skett och sker utan att kostnaderna belastar anslaget till ersättningar enligt strandlagen. Undersökningen visar nämligen att huvuddelen av den utrednings- och planläggningsverksamhet som ligger till grund för nu gällande strandlagsförordnanden har utförts som avgiftsfria tjänsteuppdrag av de statliga planeringsorganen. Det är ofta fråga om ett av länsstyrelserna lett lagarbete mellan länsarkitektkontoren, länslantmäterikontoren samt lantmäteristatens lokala enheter ute i länen. Inte minst insatserna från sistnämnda enheter har i många fall visat sig värdefulla på grund av deras lokala ortskännedom och nära kontakt med kommunerna.

D. Strandlagens samband med annan lagstiftning

Angivna spörsmål diskuterades ingående redan vid strandlagens tillkomst (jfr prop 187/1952 sid 152—157). Därvid undersökte strandutredningen möjligheterna i tekniskt hänseende såväl att ta in strandreglerna i byggnadslagen som att låta dem ingå i den då föreslagna naturskyddslagen och fann i båda fallen att det icke mötte större svårighet att inarbeta dem i respektive lagar. Bland annat av det skälet att frågan om en naturskyddslag icke var avgjord fann strandutredningen dock lämpligast föreslå en särskild strandlag. Av de ungefär trettio remissinstanser som överhuvud taget diskuterade detta spörsmål ansåg icke fullt en tredjedel att bestämmelserna borde upptagas i en särskild lag medan de övriga mer eller mindre bestämt ansåg att reglerna borde infogas i annan lagstiftning, närmast i byggnadslagen eller i en blivande naturskyddslag. Med hänsyn till att den provisoriska strandlagen redan ansågs ha ingått i det allmänna medvetandet stannade statsmakterna för att låta även de definitiva bestämmelserna i ämnet utgöra en speciallag.

Redan i ett inledande skede av naturvårdsutredningens undersökning av strandlagens tillämpning har det visat sig att den praktiska verksamheten möter vissa speciella problem på grund av det nära samband som råder beträffande syftet med dels strandlagen, dels 86 och 122 §§ byggnadslagen och dels slutligen vissa regler i naturskyddslagen. Med anledning härav har utredningen till länsstyrelserna ställt frågan huruvida det i praktiken visat sig ett behov av närmare samordning av dessa bestämmelser. Detta spörsmål har behandlats av ett sextiotal myndigheter och organ av vilka endast nio förklarat att något praktiskt behov av samordning icke förmärkts. Samtliga övriga remissorgan har på olika sätt styrkt att ett samordningsbehov föreligger eller att frågan i varje fall bör undersökas närmare. Med hänsyn till yttrandenas innehåll kan dessa remissorgan indelas i tre grupper. Den minsta gruppen eller tre myndigheter uttalar att en samordning av angivna lagar och lagrum bör genomföras endast på det sättet att strandlagen infogas i byggnadslagstiftningen. Den ojämförligt största gruppen omfattar ett fyrtiotal organ som mer eller mindre bestämt förordar att en utredning av förevarande spörsmål tar sikte på att infoga såväl strandlagen som 86 och 122 §§ byggnadslagen tillsammans med naturskyddslagen i en ny naturvårdslag. Slutligen anför ett tiotal myndigheter intressanta synpunkter på samordningsfrågan utan att direkt ta ställning för egen del på annat sätt än att man mer eller mindre uttryckligt förordar att frågan undersökes närmare eller i varje fall tillför synpunkter som utgör motiv för en sådan undersökning.

Till denna grupp hör byggnadsstyrelsen som anför:

Byggnadsstyrelsen vill i första hand beröra den av utredningen ställda frågan om det i praktiken har visat sig vara ett behov att närmare samordna bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen, strandlagen och 12—15 §§ naturskyddslagen (om naturparker). Man har här i tre olika författningar bestämmelser, som visserligen skiljer sig i fråga om det nominella syftet men som kan beröra likartade förhållanden. I praktiken kan därför de olika bestämmelserna ofta framstå som olika vägar att nå ett och samma mål. Det ligger dock i sakens natur att förhuden enligt strandlagen har en lokal begränsning till strandområden. När det gäller att skydda ett strandområde mot olämplig bebyggelse kan man följaktligen använda sig av byggnadsförbud enligt 86 respektive 122 §§ byggnadslagen eller enligt strandlagen eller av fridlysning enligt 12-15 §§ naturskyddslagen. Valet av form för reglering har sannolikt ofta påverkats av möjligheterna att ta allmänna medel i anspråk för den kompensation som i vissa fall förutsätts utgå till markägare. Det nu tillämpade systemet att genom tre olika författningar reglera en och samma fråga synes ej helt tillfredsställande; bl a är det ägnat att skapa osäkerhet och förvirring för den byggande allmänheten. Oavsett de rättsliga utgångspunkterna måste det bakomliggande motivet här vara att skydda vissa strandområden mot olämplig exploatering. Enligt byggnadsstyrelsens mening finnes det anledning för 1960 års naturvårdsutredning att undersöka om icke möjligheter skulle föreligga för en mera enhetlig reglering av strandskyddet.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påminner om allemansrättens betydelse i sammanhanget och säger härom:

Det sociala naturskyddet har ett nära samband med allemansrätten. Därest den sistnämnda bleve föremål för legal reglering torde det ligga nära till hands att till samma lag överflytta strandlagsförbuds- och naturparksinstituten. Vad den nuvarande strandlagen beträffar har ju densamma ett så pass begränsat syfte att behovet av en samordning med naturparksinstitutet icke torde framträda med särskild styrka. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang framhålla, att strandlagen, såväl ifråga om benämning som beträffande innehåll och funktion, fått en fast förankring i det allmänna rättsmedvetandet. Oavsett lösningen av nyssnämnda legislativa spörsmål synes i den byggnadspolitiska lagstiftningen böra bibehållas ett instrument för skyddande av ömtåliga naturområden och kulturminnesområden, därvid torde böra bemärkas att det naturskyddande syftet vid en sådan fridlysning icke behöver vara socialt och allemansrättsligt betonat. Givetvis kan med nuvarande lagstiftning i vissa fall en kollision inträffa mellan de ovannämnda tre grupperna av föreskrifter; i en dylik situation bör uppenbarligen ett förbud som till sitt innehåll är mindre omfattande än ett annat eller som eljest innefattar en onödig dubblering, återkallas.

Länsarkitekten i Stockholms län anför:

I den av länsarkitekten till länsstyrelsen år 1956 avlämnade utredningen om bl a fritidsproblemen i skärgårdsområdet vid Stockholm har denna fråga i viss mån behandlats. Det är givet att naturskyddet och friluftslivet nästan alltid har ett visst samband. Lika svårt som det är att bortse från önskemålet om vacker natur vid exempelvis en badplats eller en tillfällig natthamn för fritidsbåtar, lika svårt är det att bortse från behovet av att vistas i och njuta av naturen i områden där den rena naturvården är ett särskilt starkt intresse. Emellertid finns det självfallet en gradering härvidlag. Man kan ganska lätt särskilja en typ av områden (ex stora badplatser) dit man önskar att många skall kunna samlas och där naturförhållandena frånsett terrängens lämplighet för friluftslivet är av avgjort underordnad betydelse och en annan typ där naturen har speciella särdrag som bör skyddas (landskap, djurliv och växter) och som följaktligen icke tål en alltför stark invasion av människor med därav orsakad markförslitning och annan skadegörelse. I exempelvis Stockholms läns skärgårdar finns partier som böra skyddas likaväl med hänsyn till den direkta användningen för friluftsliv som med hänsyn till naturförhållandena. I samband med den ovannämnda utredningen år 1956 hade man mot bakgrunden av den svåra situationen ifråga om fritidsbebyggelsens utbredning och lokalisering föreslagit såsom en omedelbar åtgärd en revidering av gällande strandlagsförbud och utökning av tillämpningsområdena för 86 och 122 §§ byggnadslagen. Det visade sig emellertid då att inom en del partier, företrädesvis i gränsområdet mellan det yttre skärgårdsbandet och skärgården innanför, det erbjöd svårigheter att bedöma vilken av dessa lagar som skulle tillämpas. Det vore önskvärt att man hade möjlighet att bevara sådana partier med skyddsföreskrifter, där hänsyn tages i lika hög grad till friluftslivet som till naturen. En omständighet av betydelse för hur 86 och 122 §§ byggnadslagen skall tillämpas är, liksom för strandlagen, ersättningsfrågan. I nuvarande läge, där ersättningsfrågan lämnats öppen, torde dessa byggnadslagens föreskrifter i regel icke innebära byggnadsförbud, men de ge dock större möjligheter än vad man annars har till en sådan speciell vård och lokalisering av bebyggelsen som exempelvis naturförhållandena motivera.

Som nämnts ovan förordar flertalet remissorgan en samordning av de här behandlade lagarna och lagrummen i en ny naturvårdslag. Till denna grupp hör länsstyrelsen i Gävleborgs län som åberopar två av länsarkitekten och överlantmätaren i länet utarbetade gemensamma yttranden. Innan naturvårdsutredningen ställt sin samordningsfråga anför de:

Därest behov skulle uppkomma att säkerställa och särskilt reglera användningen av sådana strövområden, för vilka strandlagen ej kan tillämpas, synes gällande lagstiftning för ändamålet komplicerad och svår att tillämpa. Vid sidan av byggnadslagen är väl fridlysning såsom naturpark enligt 12 § naturskyddslagen den utväg, som närmast står till buds, men då åtgärden erfordrar ägarens samtycke, därest området icke i fastställd plan enligt byggnadslagen blivit avsatt för det med fridlysningen avsedda ändamålet, torde detta institut ge alltför ringa möjligheter. Det synes vara lämpligt att de lagbestämmelser av social natur som syftar till att på ett eller annat sätt skydda och säkerställa fritidsområden för en större allmänhet, samordnas och samlas, antingen i en gemensam lag eller också inordnas i byggnadslagen. Bestämmelserna bör utformas så, att lagstiftningen blir effektiv och enkel att tillämpa. Förekommande ersättningar till markägare bör gäldas av kronan.

Med anledning av utredningens fråga tillägger samma länsorgan i ett nytt liknande yttrande:

Behovet av en stark upprustning av lagstiftningen på naturvårdens område är stort. Länsarkitekten och överlantmätaren anser att bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen, strandlagen och 12—15 §§ naturskyddslagen bör ges sådan avfattning och tillämpning att de kommer att utgöra ett mera effektivt skydd för befintliga naturvärden. Vid sådant förhållande bör bestämmelserna sammanföras i en gemensam lag, lämpligen en ny naturvårdslag.

Länsstyrelsen i i Kronobergs län anser det mycket önskvärt att en samordning av angivna bestämmelser i byggnadslagen, strandlagen och naturskyddslagen kommer till stånd. De förhållanden man avser att skydda i nämnda lagrum har så stark beröring med varandra att det ur praktisk synpunkt är lämpligt att samtliga lagbestämmelser sammanföres i en enda lag, förslagsvis en omarbetad naturskyddslag.

Länsstyrelsen i Blekinge län åberopar vad överlantmätaren i länet anför i denna fråga:

Om således strandlagen får anses i stort sett tillfredsställande med hänsyn till dess begränsade syfte, så är det likväl uppenbart att lagen tangerar viktiga samhällsproblem, som ännu är långt ifrån tillfredsställande lösta. Här kan nämnas de kontroverser med såväl naturskyddsintresset som markägareintresset, som uppkommer genom allemansrättens i många fall alltför intensiva utövande. Vidare må påpekas att strandlagen vid sidan av sitt egentliga syfte kommit att i icke ringa utsträckning tjäna ett vidsträcktare naturskyddsintresse och att det icke minst med hänsyn härtill kan ifrågasättas huruvida icke möjligheter också borde öppnas för liknande skyddsmöjligheter även för områden utan anknytning till stränder. Ett utbyggande av den skyddsmöjlighet, som bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen avsett att skapa, kunde behöva övervägas. Överhuvud taget synes de problem, som röra naturens rätta tillvaratagande såsom samhällelig tillgång, ha sådant inbördes sammanhang, att de bör regleras i en enhetlig lagstiftning. Om en sådan lagstiftning kan komma till stånd, bör den givetvis också omfatta den nuvarande strandlagens område.

Länsarkitekten i Gotlands län framhåller att 86 och 122 §§ byggnadslagen, strandlagen och 12—15 §§ naturskyddslagen behandlar varandra angränsande eller identiska delar av ett landskapsskydd, som till gagn för en framsynt samhällsplanering gärna bör samordnas i en form. Inte minst en grundlig genomgång av grunderna för ett ändamålsenligt ersättningsförfarande måste vara betjänt av en sådan förenkling. Hinder av ekonomisk art för lagarnas rätta tillämpning är ju i nuvarande utformning ofta oöverkomliga. Överlantmätaren i Stockholms län motiverar en samordning på följande sätt:

Syftet med strandlagen är i huvudsak socialt och har nära anknytning till naturskyddslagens syfte med bestämmelserna rörande naturparker. Därjämte har strandlagen betydelse för landskapsvården och därmed också för naturvärden i vidare mening. Bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen, vilka har en utpräglat defensiv karaktär, har ett klart naturvårdande syftemål. Samma är förhållandet med 12—15 §§ naturskyddslagen. Överlantmätaren anser att strandlagens inordnande även formellt i en omarbetad naturskyddslag kan ge ökade möjligheter till samordning av de praktiska naturvårdsåtgårderna. En separat lag för strändernas skydd synes numera icke så starkt motiverad som vid strandlagens tillkomst.

Även Östersunds stads byggnadsnämnd förordar en lagteknisk samordning av här ifrågavarande bestämmelser och säger:

Frågan om behovet av samordning av bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen, strandlagen och 12—15 §§ naturskyddslagen bedömer vi så, att enär dessa bestämmelser finns inom tre olika lagar, det är relativt lätt att förbise någondera av lagens bestämmelser. Det torde vara en fördel om samtliga här ovan nämnda bestämmelser samlades i t ex naturskyddslagen. Genom denna koncentration skulle ernås större tyngd och klarhet åt bestämmelserna, varigenom man i praktiken bättre skulle kunna -bevaka de intressen, som dessa bestämmelser avser att tillgodose.

I samma ämne anför Skånes naturskyddsförening:

De objekt som kan bli föremål för behandling enligt de nämnda lagrummen är tämligen likartade. Vidare torde kunna sägas att de åtgärder som med stöd av dem kan vidtas framförallt innebär att objektens utnyttjande för bebyggelse läggs under tillståndstvång eller eljest försvåras. Med hänsyn härtill vill föreningen ifrågasätta huruvida icke de nämnda paragraferna i byggnadslagen lämpligen bör utbrytas ur denna och i stället infogas i naturskyddslagen samt huruvida icke strandlagen i sin helhet bör inarbetas i sistnämnda lag. Onekligen är naturskyddslagstiftningen nu rätt splittrad. Utom i de tre nu nämnda lagarna finner man till exempel i vattenlagen och jaktstadgan bestämmelser som är av betydelse för naturskyddet. Föreningen finner det därför önskvärt att åtgärder vidtas som kan leda till en större koncentration av naturskyddslagstiftningen. Ett steg i sådan riktning vore de åtgärder som föreningen ovan bragt på tal.

Liknande synpunkter anläggs av överlantmätaren i Kristianstads län som anför:

Det har i diskussionen rörande strandlagen också ifrågasätts, om den alltjämt skall vara en fristående lag eller om den skall infogas i annan lagstiftning. De objekt, som blir föremål för behandling enligt strandlagen, är tämligen likartade med dem, som behandlas i 86 och 122 §§ byggnadslagen och i 12—15 §§ naturskyddslagen. Gemensamt för dessa lagar torde kunna sägas, att de åtgärder, som med stöd av dem vidtages, framförallt innebär, att områdenas utnyttjande för bebyggelse lägges under tillståndstvång eller eljest försvåras. Med hänsyn härtill kan ifrågasättas, huruvida ej naturskyddslagen, strandlagen och »naturvårdsdelen» i ovannämnda §§ i byggnadslagen borde ingå i en särskild naturvårdslag. Detta skulle onekligen vara till en stor fördel såväl för myndigheterna, som skall tillämpa lagstiftningen på området, som för allmänheten.

Även länsarkitekterna i Uppsala och Östergötlands län samt överlantmätarna i Göteborgs och Bohus samt Skaraborgs län förordar bland annat ur effektivitetssynpunkt en ny naturvårdslag som i sig innefattar inte bara naturskyddslagen utan också strandlagen och angiva regler i byggnadslagen. Därvid framhålles utom annat att en sådan samordning skulle innebära en bättre överblick över lagstiftningens möjligheter på förevarande område, större samlad effekt samt en förenklad administration till gagn för såväl allmänheten som de myndigheter som omhänderhar lagtillämpningen. Länsstyrelsen i Jönköpings län ansluter sig till de synpunkter som framkommit i yttranden av överlantmätaren och länsarkitekten i länet. Den senare säger att en samordning av de här behandlade bestämmelserna vore av värde. Överlantmätaren anför:

Beträffande erfarenhet i avseende å behovet av närmare samordning av bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen, strandlagen och 12—15 §§ naturskyddslagen må slutligen anföras att vid inventering till grund för strandlagsförordnandena frågeställningen ofta var den om ett förslag till förordnande verkligen var till fullo motiverat av strandlagen eller om vad man åsyftade icke istället var skyddande av intressen som 86 och 122 §§ byggnadslagen avser att tillgodose. Även om sålunda frågorna nära berör varandra och en samordning därför kan tillstyrkas, synes de båda byggnadsförbudstyperna böra åtskiljas med hänsyn till sina olika syften. Ersättningsfrågan enligt de nämnda paragraferna i byggnadslagen bör lösas på ett effektivare sätt än nu är fallet. Naturligast synes vara att dessa bestämmelser flyttas från byggnadslagen och tillsammans med strandlagen och naturskyddslagen sammanföras i en ny lag.

Tre av de remissinstanser som förordar en utredning om samordning av här angivna bestämmelser uttalar som nämnts att åtgärden bör genomföras endast på det sättet att strandlagen infogas i byggnadslagstiftningen. Icke i något fall anförs någon närmare motivering för denna ståndpunkt. I ett fall sägs att en sådan samordning vore naturlig och lämplig.

Som nämnts finns det också nio remissinstanser som icke erfarit något praktiskt behov av en samordning av här ifrågavarande bestämmelser. I allmänhet förekommer icke heller i dessa fall någon närmare motivering för eller utveckling av denna ståndpunkt. I frågan anför emellertid länsarkitekten i Kristianstads län:

Förbud enligt strandlagen och enligt 86 eller 122 §§ byggnadslagen ävensom förbud enligt 21 § naturskyddslagen har tillämpats samtidigt till exempel vid Hovs hallar utan att några praktiska olägenheter märkts därav. Något praktiskt behov av att samordna naturskyddslagens bestämmelser om naturparker med bestämmelserna i strandlagen och i 86 och 122 §§ byggnadslagen föreligger ej då fridlysningsbestämmelserna i allmänhet är sådana att något ytterligare förbud ej erfordras.

Samma åsikt har länsarkitekten i Kopparbergs län som anför:

I Kopparbergs län omfattar de områden för vilka förbud jämlikt 122 § byggnadslagen meddelats ej betydelsefulla strandområden. Detsamma gäller de med stöd av naturskyddslagen fridlysta naturparkerna. Något praktiskt behov av samordning av de under denna punkt omnämnda lagrummen har på grund härav ej kunnat konstateras i detta län.

Sammanfattningsvis kan sägas att flertalet uppgiftslämnare redovisar starka praktiska skäl för en lagteknisk samordning av strandlagen, 86 och 122 §§ byggnadslagen samt naturskyddslagen. De naturområden som skyddas med stöd av de tre lagarna anses alla tjäna likartade eller identiska naturvårdsintressen av kulturell och social art. Det påpekas att skyddsreglernas splittring på tre olika lagar i många fall skapar osäkerhet om vilken lag som skall tillämpas på ett konkret objekt. Olägenheterna i praktiken ökas av att de tre lagarna arbetar med olika formella och materiella villkor för skyddsåtgärderna samt med olika ersättningsförfaranden och ersättningsmöjligheter gentemot de berörda markägarna. Särskilt med hänsyn till den snabba utveckling som nu sker och som innebär att naturen tas i anspråk för inte minst rekreation och friluftsliv på ett helt annat sätt än tidigare anser man att det krävs en stark upprustning av lagstiftningen på naturvårdens område. Vid en sådan upprustning som skall trygga naturens rätta tillvaratagande som samhällelig tillgång anses det idag nödvändigt eftersträva en så vitt möjligt enhetlig lagstiftning. En koncentration av förevarande regler till en ny naturvårdslag skulle enligt remissorganen i praktiken möjliggöra en bättre överblick över lagstiftningens möjligheter på förevarande område, större samlad effekt samt en förenklad administration, allt till gagn för allmänheten och för de myndigheter som omhänderhar lagtillämpningen.

Mot en lagteknisk samordning av reglerna i strandlagen, 86 och 122 §§ byggnadslagen samt naturskyddslagen anförs i stort sett endast att det dock är möjligt att använda bestämmelserna i de tre lagarna alternativt eller till och med att samtidigt tillämpa alla tre eller två av dem på ett och samma naturområde.

1. Intill 1.3.62