SOU 1962:36/Kapitel 12

←  Förslag rörande naturvårdens framtida organisation

SOU 1962:36 — Naturen och samhället. av 1960 års naturvårdsutredning Medelsbehov och finansieringsfrågor m m

Sammanfattning  →

TOLFTE KAPITLET
Medelsbehov och finansieringsfrågor m m

A. Allmänna synpunkter

Av olika skäl, som utredningen redovisat i det föregående, kan naturvårdsverksamheten icke omedelbart få full effekt redan från starten. Om målsättningen i fråga om säkerställande av naturreservat skall kunna realiseras inom önskvärd tidrymd bör dock icke uppbyggnadsperioden vara för lång. Utredningen anser vid beaktande av samtliga föreliggande omständigheter att den nya organisationen bör ha full effekt efter en uppbyggnadsperiod av tre år. I fråga om den administrativa sidan har utredningen funnit att statens naturvårdsnämnd bör organiseras i full omfattning från början. Anledningen härtill är att det redan från början föreligger ett ansamlat behov att utarbeta riktlinjer och anvisningar för flertalet typer av naturvårdsärenden. Som tidigare nämnts bör nämndens tjänstemän, särskilt under de första åren, i betydande utsträckning biträda länsstyrelserna vid deras organiserande av naturvårdsarbetet. Vid uppbyggnadsperiodens slut bör tidpunkten vara inne att inrätta särskilda befattningar för det regionala naturvårdsarbetet.

Även i fråga om kostnaderna för inlösen och intrångsersättningar kommer medelsbehovet att successivt öka, allteftersom planeringen avkastar konkreta resultat. Åtskilliga större projekt, exempelvis skyddet av ostkustens och västkustens skärgårdar, torde bli av sådan omfattning att det bör förutsättas att kostnadsramarna för åtgärderna kräver särskilda riksdagsbeslut. Samma blir förhållandet med de förslag om inrättande av nya nationalparker eller komplettering av det befintliga beståndet av nationalparker, som utredningen förutsatt skola utarbetas.

B. Administrationskostnader m m

För naturvården bör på nionde huvudtiteln upptagas ett särskilt avlöningsanslag, täckande kostnaderna för statens naturvårdsnämnd. Ett särskilt belopp bör beräknas för kostnader för anlitande av sakkunniga. Utredningen har förutsatt att till nämndens ledamöter bör utgå årligt arvode i likhet med vad som är fallet i liknande organisationer. För nämnden bör dessutom anvisas medel för omkostnader, avvägda bl a med hänsyn till att nämndens ledamöter och tjänstemän måste företaga tjänsteresor i landet i betydande omfattning.

För länsstyrelsernas kostnader för naturvårdsarbetet bör upptagas ett särskilt anslag. Som utredningen tidigare anfört, bör länsstyrelserna ha viss frihet att utnyttja detta för ersättningar till särskild arbetskraft, resekostnader och expenser. Till lekmannaledamöter i naturvårdsrådet bör utgå dagarvode samt i förekommande fall resekostnadsersättning och traktamente enligt kommittékungörelsen. Det torde böra ankomma på statens naturvårdsnämnd att fastställa närmare bestämmelser om länsstyrelseanslagets utnyttjande liksom att besluta om medlens fördelning mellan olika länsstyrelser. Utredningen har beräknat, att anslaget för länsstyrelsernas naturvårdsarbete icke bör understiga 720 000 kronor, d v s genomsnittligt 30 000 kronor per länsstyrelse. Det bör ankomma på statens naturvårdsnämnd att noga följa verksamheten i länen och i sina anslagsäskanden begära de ökade medelsanvisnjngar, som utvecklingen motiverar.

Utredningen har emellertid även förutsatt att vissa befintliga myndigheter i ökad utsträckning skall biträda med naturvårdsarbetet. På det regionala planet är det främst fråga om länsarkitekten, överlantmätaren, länsjägmästaren och landsantikvarien, samt den organisation dessa tjänstemän förfogar över. Vidare har utredningen föreslagit att kammaradvokatfiskalsämbetet skall föra kronans talan i expropriationsdomstol i naturvårdsärenden. Allmänt har förutsatts att denna medverkan skall ske i tjänsten och utan debitering av kostnad. Alla de berörda myndigheterna är redan nu hårt belastade och, även om de hittills lagt ned betydande arbete i naturvårdssammanhang, måste deras framtida insats förväntas bli så betydande att särskilda organisationsförstärkningar blir påkallade. Det är emellertid icke nu möjligt att göra några beräkningar om organisationsåterverkningarna i detalj hos berörda myndigheter. För flertalet av dem gäller att en förstärkning för en insats i naturvårdsarbetet icke kan ses isolerad utan bör bedömas mot bakgrund av övriga aktuella organisationsfrågor. För att få fram det önskvärda utrymmet för exempelvis en länsarkitekt eller landsantikvarie kan behövas en avlastning av hans nuvarande uppgifter på ett helt annat område genom inkoppling av en hjälpkraft och olika lösningar kan bli aktuella i olika län. För övrigt torde först efter ett eller annat års erfarenhet den lämpligaste arbetsfördelningen mellan berörda länstjänstemän och särskilt anlitad expertis ha utbildats. Utredningen har därför utgått från att berörda centrala verk i samråd med statens naturvårdsnämnd tar upp förstärkningsförslag successivt i sina anslagsäskanden. Utredningen vill med bestämdhet understryka att den medverkan, som ovan förutsätts, på sikt icke är möjlig att erhålla inom nu gällande ramar för dessa myndigheter. — För skogsvårdsstyrelsernas del är det omedelbart nödvändigt att skapa utrymme för naturvårdsarbetet genom en utökning av antalet icke taxebelagda förrättningsdagar. Denna fråga torde böra beaktas vid den pågående översynen av skogsvårdsstyrelsearbetets finansiering.

Uppenbarligen måste länsstyrelsernas befogenhet att påkalla medverkan från expertorganen i länet följa vissa närmare riktlinjer. Utredningen utgår från att berörda centrala verk, d v s byggnadsstyrelsen, lantmäteristyrelsen, skogsstyrelsen och riksantikvarieämbetet i samverkan sinsemellan och med statens naturvårdsnämnd kommer att utfärda närmare anvisningar i ämnet.

Med ledning av vad sålunda anförts har utredningen beräknat naturvårdens administrationskostnader under det inledande budgetåret till följande.

Statens naturvårdsnämnd: Avlöningar
1.	Avlöningar till ordinarie tjänstemän, förslagsvis	147 000
2.	Arvoden och särskilda ersättningar, bestämda av Kungl Maj:t, förslagsvis	16 000
3.	Avslöningar till icke-ordinarie personal, förslagsvis	352 000
4.	Kostnader för anlitande av särskilda sakkunniga, förslagsvis	20 000
5.	Rörligt tillägg (43 %), förslagsvis	214 000
6.	Kompensation för höjda folkpensionsavgifter, förslagsvis	10 000
Summa kronor		759 000
Statens naturvårdsnämnd: Omkostnader
1.	Sjukvård m m, förslagsvis	1 000
2.	Reseersättningar, förslagsvis	50 000
3.	Expenser, förslagsvis	100 000
4.	Publikationstryck, förslagsvis	20 000
Summa kronor		171 000
Anm: Expensposten har beräknats för att täcka vissa engångskostnader för möbler, inventarier, maskiner m m.
Naturvård: Kostnader för länsstyrelsernas naturvårdsarbete, reservationsanslag		720 000
Naturvård: Bidrag till naturvårdsupplysning m m, reservationsanslag (jämför sid 404)		300 000
Naturvård: Naturundersökningar i vattenmål, förslagsanslag (jämför sid 403)		1 000

C. Kostnader för ersättningar till markägare m m

Naturvårdens dominerande kostnader i framtiden kommer att utgöras av rena sakkostnader. De viktigaste utgiftsposterna kommer att avse överförande i kronans ägo av nya nationalparker, säkerställande av nya naturreservat, ersättningar för mistad glesbebyggelserätt m m med anledning av byggnadsförbud, ersättningar i samband med täktregleringen samt kostnader för naturvårdsobjektens iordningställande, vård och förvaltning. Vid uppskattningen av dessa kostnader står föga ledning att finna i tidigare erfarenheter.

Det finns huvudsakligen två vägar att begränsa dessa kostnader för staten. Den ena utvägen är att, där så är möjligt, undvika att med äganderätt förvärva naturreservat och att i stället nöja sig med att ersätta markägarna för det intrång, som de av naturvårdsskäl betingade inskränkningarna i områdets utnyttjande föranleder. Ett sådant tillvägagångssätt har bedömts möjligt i ett betydande antal fall. Den andra möjligheten är att stat och kommuner gemensamt finansierar säkerställningskostnaderna för objekt av övervägande social betydelse. Ansvarsfördelningen stat—kommun på naturvårdsområdet är så betydelsefull för framtiden, att utredningen funnit nödvändigt närmare utveckla frågan i det följande.

Det kan redan nu sägas ingå i kommunens ansvar enligt byggnadslagstiftningen och hälsovårdsstadgan att tillse att det inom kommunen för kommunens egna invånare anordnas lämpliga friluftsområden. Så har också skett i flera fall, särskilt i vissa större städer. För att lösa dessa frågor har emellertid kommunerna ibland tvingats gå utanför den egna kommunens gränser, såsom exempelvis är fallet med Stockholms stad. Understundom torde man även få gå över gränsen till annat län; detta torde exempelvis bli fallet med Göteborg och Borås. På grund härav framtvingas alltmer en interkommunal samverkan för säkerställandet av fritidsområden. Exempel på sådana initiativ är bl a stiftelsen Stockholms skärgård och västkuststiftelsen.

Å andra sidan är att märka att staten traditionellt iklätt sig det primära ekonomiska ansvaret för vissa delar av naturvården. Kronan gäldar sålunda kostnaderna för alla ingrepp enligt gällande naturskyddslag och strandlag. I praktiken har det haft ringa betydelse, att lagstiftningen förutsatt, att kostnader med anledning av beslut enligt strandlagen och vid tillämpningen av institutet naturpark i vissa situationer kunnat delvis ersättas av kommun.

Vid realiserandet av den nya målsättning, som utredningen förordar, varvid några distinkta gränser mellan social och kulturell naturvård icke längre uppehålles, bör det ekonomiska ansvaret anpassas härefter. Detta är även nödvändigt med hänsyn till att utvecklingen klart ådagalagt, att de mindre kommunerna icke rimligen kan åläggas ett ekonomiskt huvudansvar på naturvårdsområdet till förmån för befolkningsgrupper, som icke är bosatta i kommunen.

Det kan uppenbart bli föremål för delade meningar, enligt vilka relationer stat och kommun bör repartisera kostnader för naturreservat. I Danmark (jfr sid 47) tillämpas principen att staten svarar för hälften, ibland mera av kostnaden. Utredningen har för egen del stannat för en differentierad skala. Liksom hittills bör staten helt svara för alla kostnader för nationalparker, naturreservat av utpräglat kulturell eller vetenskaplig betydelse samt för naturminnen. För naturreservat av övervägande social betydelse, d v s egentliga fritidsområden, bör eftersträvas en gemensam finansiering av staten och berörda kommuner enligt en glidande skala. Som förutsättning för statligt stöd bör generellt gälla, att området får den formella karaktären av naturreservat enligt den nya naturvårdslagen. Detta är nämligen enklaste sättet att garantera, att området varaktigt utnyttjas för avsett ändamål och att lämpliga utnyttjande- och vårdbestämmelser meddelas. Om det aktuella reservatet uppenbarligen kommer att utnyttjas huvudsakligen av den egna kommunens invånare, bör statens åtagande begränsas till 20 % av kostnaderna för förvärv eller dispositionsrätt. Om å andra sidan reservatet mer eller mindre har rikskaraktär, d v s utnyttjas av folk från hela landet, bör staten bidraga med hela kostnaden. Emellan dessa ytterlighetsfall torde en avvägning böra ske i varje enskilt fall. Om flera kommuner har uppenbart intresse i reservatets tillkomst bör som villkor för statens stöd gälla, att vederbörande kommuner solidariskt samverkar.

Utredningen har tidigare uttalat, att förvaltning och vård av naturreservat är en uppgift, som bör decentraliseras så djupt som möjligt, helst till markägaren själv i det fall reservatet ej övergår i allmän ägo. Då det gäller naturreservat av övervägande social betydelse är det eftersträvansvärt att kommunen, där reservatet ligger, får ansvaret för förvaltningen. Dylika åttaganden bör utverkas redan vid reservatets avsättande och kan då, beroende på omständigheterna, utgöra skäl till högre statsbidrag än eljest skulle vara skäligt.

De principer, som här i korthet skisserats, bör enligt utredningens mening icke låsas i författning. Det är nämligen nu omöjligt att i detalj förutse alla de situationer, som kan föranleda speciella hänsyn. I stället förordar utredningen att statens naturvårdsnämnd fortlöpande underställer Kungl Maj:t förslag till åtgärder med anledning av de förslag, som inkommit från länsstyrelserna. Då de faktiska kostnaderna ibland icke är kända — då tvångsreglerna tillämpas avgörs de av domstol — får Kungl Maj:ts beslut karaktären av ett garantibelopp. Detta kan behöva omprövas, då de faktiska kostnaderna är kända.

Det möter uppenbarligen betydande svårigheter att uppskatta kostnaderna för avsättande av nationalparker och naturreservat i framtiden, då ännu ingen slutgiltig plantering av områdena skett. Vissa utgångspunkter finns dock. Som exempel har utredningen valt den relativt långt genomförda planeringen för Uppsala län (jfr sid 112). De däri upptagna områdena innehåller sammanlagt en areal av storleksordningen 700 km². Många av dem kräver endast mycket litet ingripande bestämmelser. En del av dem är redan partiellt säkerställda. Alla kan heller icke betraktas vara av högsta angelägenhetsordning. Överslagsmässigt torde rimliga säkerställningsåtgärder kräva en totalkostnad av storleken 4 à 5 miljoner kronor. Uppsala län torde kunna betraktas som typiskt län för södra och mellersta Sverige. Däremot torde kostnaderna för flertalet norrlandslän bli lägre. huvudsakligen beroende på den rikliga tillgången på kronomark därstädes. Efter en rad överslagsmässiga beräkningar anser sig utredningen kunna uppskatta totalkostnaderna för ett rimligt säkerställande under en tioårsperiod av landets viktigaste, nu oskyddade naturområden till storleksordningen 80 à 100 miljoner kronor. Av detta belopp torde uppskattningsvis 50 à 60 miljoner kronor falla på staten. Kostnaderna under de första åren av verksamheten torde vara relativt låga för att sedan öka mot mitten och slutet av tioårsperioden. Om man vidare utgår från att större projekt, förslagsvis sådana som drager kostnader över 500 000 kronor, underställs riksdagens särskilda prövning, torde anslaget för ändamålet för de tre första verksamhetsåren icke böra sättas lägre än respektive 2, 3 och 4 miljoner kronor.

De här diskuterade beloppen kan synas avsevärda. De är dock i relation till statens budget i dess helhet obetydliga. Det är även fråga om investeringar med låga riskmarginaler. Principiellt torde allmänna investeringar i mark eller dispositionsrätt till mark — alldeles bortsett från det sociala och kulturella motivet — tillhöra de på lång sikt mest framsynta investeringar samhället kan göra.

Nästa grupp av sakkostnader, som uppkommer vid den nya naturvårdslagens tillämpning, utgöres av ersättningar till markägare med anledning av den fortsatta och intensifierade strandregleringen och byggnadsförbud till skydd för landskapsbilden. Här bör först observeras att det definitiva skyddet av de omistliga strandområdena och landskapspartierna förutsättes ske genom att de avsätts som naturreservat och alltså finansieras av den nyss behandlade utgiftsposten. Bortsett härifrån föreligger ett mycket omfattande skyddsbehov. Det bör här på nytt erinras om att medel hittills över huvud icke anvisats för ersättning till markägare som förvägrats byggnadstillstånd enligt nuvarande 86 och 122 §§ byggnadslagen. Utredningen har på grund av verkställda kalkyler ansett skäligt uppskatta kostnaderna för de nu ifrågavarande ändamålen till samma belopp som för budgetåret 1953/54 anvisades för ersättningar enligt strandlagen eller 800 000 kronor per år.

Den tredje typen av kostnader är de som sammanhänger med skyddet av de grusåsar, som befinns helt böra undantagas från exploatering samt med uppsnyggning och iordningställande av äldre täkter. Även dessa kostnader är svåra att uppskatta, enär en systematiskt genomförd inventering och klassificering av grusförekomsterna ännu endast genomförts i ett fåtal län. Enstaka aktuella fall, som berörts i länsstyrelsernas yttranden tyder dock på att kostnaderna för hindrad grustäkt kan bli avsevärda trots att bedömningen av ersättningsfrågorna enligt såväl utredningens som branschorganisationens bedömning bör präglas av stor restriktivitet. Ett visst begrepp om storleksordningen av skyddsbehovet ger den tidigare refererade utredningen rörande Uppsala län (sid 295).

För en bedömning av kostnaderna för att totalskydda vissa objekt får utredningen främst hänvisa till sin behandling av ersättningsfrågorna i kap 10 (sid 332). Vidare bör observeras, att åtskilliga grusåsar åtnjuter ett partiellt punktskydd på grund av fornminneslagens bestämmelser, ett skydd som icke föranleder någon ersättning alls. Sistnämnda förhållande framgår mycket klart av en inventering av grusåsarna i Södermanlands län, som verkställts av riksantikvarieämbetet och som visar att en totalexploatering av grusåsarna i regel är otänkbar. Slutligen är att vänta att ytterligare restriktioner tillkommer till följd av nödvändigheten att skydda grundvattentillgångarna (jfr SOU 1960:38). Vid bedömningen av totalkostnaderna måste å andra sidan tagas med i beräkningen att skyddsbehovet på många håll är överhängande och att ersättningsfall aktualiseras i stort antal så snart länsstyrelserna med stöd av den nya lagen vägrar tillstånd till täkt. Uppgiften att iordningställa äldre täkter kan däremot planmässigt utspridas över en längre tidrymd.

I avvaktan på närmare erfarenheter anser utredningen att medelsbehovet under det första verksamhetsåret icke bör sättas lägre än 2 miljoner kronor. På längre sikt torde detta medelsbehov avtaga. Utredningen har på detta område av naturvärden icke ansett sig kunna ifrågasätta ekonomisk medverkan av kommunerna.

De nu redovisade kostnadsposterna avser alla en relativt enhetlig kostnadstyp, nämligen ersättningar till markägare för förvärv av mark eller för intrång i den frihet att utnyttja mark, som kan anses ligga inom äganderätten i våra dagar. Utredningen anser därför att kostnaderna bör bestridas från samma anslag, vilket lämpligen kan betitlas Naturvård: Ersättningar till markägare m m och ges karaktär reservationsanslag. Enligt de uppskattningar, som ovan gjorts, skulle anslaget inledningsvis behöva upptagas med ett belopp av 4,8 miljoner kronor, därest anslagsfinansiering befinnes lämpligast. Vissa möjligheter att tillgripa avgiftsfinansiering på särskilda områden belyses närmare i det följande.

D. Förvaltningskostnader m m

Den fjärde gruppen av sakkostnader inom naturvården avser naturobjektens iordningställande, vård och förvaltning. I samband härmed uppkommer även vissa administrationskostnader.

Vad beträffar naturobjekt i kronans ägo har domänstyrelsen hittills förvaltat nationalparkerna och domänreservaten. Vidare har styrelsen tagit initiativet till fritidsskogar på kronoparkerna. Erfarenheterna på dessa områden är enbart goda och enligt utredningens uppfattning bör domänstyrelsen bibehållas vid dessa uppgifter och i framtiden även omhänderha naturreservat i kronans ägo. Domänverket har en förvaltningsapparat uppbyggd, som täcker hela landet och innehåller sakkunnig personal med lämplig stationering. Det torde under dessa omständigheter icke vara möjligt att ordna en lämplig förvaltning billigare och bättre än genom domänverket. Liksom hittills bör förvaltningskostnaderna bestridas av domänverkets driftmedel enligt Kungl Maj:ts närmare bestämmande.

Enligt utredningens målsättning bör i framtiden ett stort antal naturreservat avsättas för allmän disposition. Därest reservat på grund av förutsatt intensivt utnyttjande därvid förvärvas med äganderätt anser utredningen önskvärt att de i avsevärd utsträckning överförs i kommunal ägo. Därvid bör helt naturligt kommun eller grupp av kommuner även övertaga ansvaret för vård och förvaltning i enlighet med de bestämmelser länsstyrelsen utfärdar.

Åtskilliga reservat kommer emellertid, enligt vad tidigare anförts, att stanna i markägarens hand. Det är under dylika förhållanden ibland även lämpligt att markägaren ombesörjer vården. Ofta behöver han då sakkunnig hjälp. Om emellertid markägaren icke är bosatt på platsen kan en särskild förvaltare eller tillsyningsman behöva anlitas. Även denne torde ofta behöva sakkunnig hjälp. Sakkunskapen bör i de flesta fall lämpligast kunna tillhandahållas av skogsvårdsstyrelsen i länet. Även denna organisation har en väl utbyggd lokalförvaltning med länsskogvaktare stationerade ute i bygderna, som är väl förtrogna med uppgiften i fråga. Även skogsvårdsstyrelsernas ifrågavarande hjälp för naturobjektens förvaltning och vård bör enligt utredningens mening lämnas kostnadsfritt såsom tjänsteuppdrag. Uppgiften sammanhänger mycket nära med skogsvårdsstyrelsens ordinarie tjänsteåligganden och en detaljdebitering av tjänster mellan två statliga organ torde icke tjäna något väsentligt ändamål, helst som här ifrågavarande förrättningar i regel torde kunna kombineras med annan tjänsteresa. Skogsvårdsstyrelses biträde åt kommun i dess egenskap av ägare till naturreservat torde däremot i förekommande fall få debiteras enligt gängse normer.

Förvaltningen medför emellertid även en rad sakutgifter, ett förhållande som hittills i betänklig grad förbisetts. Till dessa bör hänföras i första hand utmärkande av reservatens gränser på marken, iordningställande av vägar, parkeringsplatser, vandringsleder o s v, uppsättande av skyltar med upplysning om objektets sevärdheter, ordningsföreskrifter, m m. Ibland torde även vara nödvändigt att företaga gallringar eller röjningar samt olika slag av markkultiveringsåtgärder. För dessa typer av åtgärder måste medel finnas anvisade och ställas till länsstyrelsernas förfogande. Utgifterna kan beräknas stiga i takt med att nya reservat och naturminnen avsätts på enskild mark. Utredningen har beräknat att kostnaderna för ändamålet under första verksamhetsåret kommer att uppgå till genomsnittligt 20 000 kronor per län eller avrundat 500 000 kronor. Vid beräkningen har hänsyn tagits till det förhållandet att nu befintliga skyddsobjekt är allmänt eftersatta ur vårdsynpunkt.

Medlen i fråga torde böra upptagas under ett särskilt reservationsanslag, betitlat Naturvård: Kostnader för vård och förvaltning av naturreservat m m.

E. Möjligheter till avgiftsfinansiering m m av naturvårdskostnader i vissa fall

1 . Inledning

Av föregående avsnitt av detta kapitel har framgått att kostnaderna, särskilt sakkostnaderna, för en aktiv naturvård i framtiden av utredningen beräknas stiga till betydande belopp. En av anledningarna härtill är att utredningen i allt väsentligt utgått från gällande principer i svensk rätt i fråga om markägares rätt till ersättning för inskränkningar i jordäganderätten.

Vid vissa slag av exploatering kan det med fog göras gällande, att exploatören genom ingrepp i naturen förorsakar bestående skada för samhället. Det vore i dylikt fall berättigat att exploatören, utöver kostnaderna för att på olika sätt begränsa skadeverkningarna, även ålades att till samhället gälda viss ersättning för skada, som kvarstår för all framtid. Principen är icke ny i svensk rätt; den ligger till grund för de enligt vattenlagen utgående regleringsavgifterna. Såsom utredningen framhållit i kap 8 är en exploateringsavgift i vissa sammanhang av betydande intresse icke enbart därför att härigenom en ny finansieringsmöjlighet skulle öppnas för samhällets naturvårdskostnader utan även därför att förfarandet skulle medverka till en hänsyn mot naturvärdena, som kanske eljest icke skulle vara möjlig att uppnå.

I det följande diskuterar utredningen närmare tre möjligheter till finansiering av naturvårdskostnader genom avgifter, nämligen regleringsavgifterna enligt vattenlagen, en täktavgift och en exploateringsavgift å viss bebyggelse. Regleringsavgiften har funnits sedan länge och härvidlag är utredningens uppgift närmast att söka få en uppfattning om formella och praktiska möjligheter att utnyttja en viss del av dessa medel för naturvårdsändamål. Vad en eventuell täktavgift beträffar ingår det i utredningens direktiv att på nytt överväga denna fråga. Frågan om en eventuell exploateringsavgift på viss bebyggelse har väckts inom utredningen. Ur systematisk synpunkt föreligger ett nära sammanhang mellan de tre spörsmålen.

2. Regleringsavgifter enligt vattenlagen och deras användning för naturvårdsändamål

Gällande bestämmelser^[1]

Regleringsavgiftens konstruktion m m

Vattenlagens bestämmelser om regleringsavgifter finnes i 4 kap 14 och 15 §§.

Enligt § 14 skall avgift utgå, när en reglering för vattenkraftändamål genomföres jämlikt vattenlagen. Avgiften skall erläggas av ägare till det eller de strömfall för vilkas räkning regleringen utföres. Om regleringen medför båtnad även för annat strömfall, kan vattendomstolen, efter år 1944 vidtagen lagändring, förklara ägaren av detta pliktig att gälda regleringsavgift. Förutsättning för avgiftsplikt är vidare att den uttagbara vattenkraften genom regleringen ökas med i medeltal 500 turbinhästkrafter. Efter 1944 års lagändring och en lagändring år 1959 gäller därjämte, att om regleringen medför sådan ändring av vattenföringen att förut uttagbar vattenkraft kan utnyttjas på fördelaktigare sätt, skall så stor del av denna vattenkraft, som svarar mot förhöjningen av dess värde, anses såsom en ökning av den uttagbara vattenkraften.

Avgiften är årlig och skall av vattendomstolen bestämmas särskilt för varje strömfall till belopp utgörande minst tre och högst åtta kronor för varje turbinhästkraft. Därvid skall hänsyn tagas dels till den större eller mindre förändring av vattenstånds- och avrinningsförhållandena, som förorsakas genom företaget, och till den olägenhet eller fördel, vilken härigenom uppkommer för den kringliggande bygden, dels ock till den större eller mindre kostnad, som är förenad med företaget, samt företagets ekonomiska betydelse för varje särskilt strömfall. Om särskilda skål föreligger kan avgiften bestämmas till lägre belopp, dock minst femtio öre för varje turbinhästkraft.

Lägsta och högsta avgift var ursprungligen 10 öre och 3 kronor och ändrades genom lagändring år 1955 till 20 öre och 6 kronor. Genom lagändring år 1959 fastställdes nu gällande avgiftslatitud.

Avgiften skall erläggas från och med kalenderåret näst efter det, då vattendomstolens tillstånd till vattenregleringen först tages i anspråk. När det gäller regleringsföretag med tvångsdelaktighet skall dock avgift för strömfall, vars ägare är skyldig att taga del i kostnaden för företaget först sedan detta fullbordats, ej utgå förrän från och med kalenderåret näst efter betalningsskyldighetens inträde.

Vattendomstolens avgörande gäller efter 1959 års lagändring för en tidrymd av tio år i sänder. Därest icke under nionde året ny prövning påkallas av strömfallets ägare eller av myndighet, som Konungen bestämmer, skall den förut meddelade bestämmelsen lända till efterrättelse jämväl för nästa period. Om strömfall bebyggts efter det avgift bestämts, äger vattendomstolen, oaktat tioårsperioden ej gått till ända, för återstående tid meddela ändrad föreskrift när det påkallas av myndighet som Konungen bestämmer.

På yrkande av myndighet, som Konungen bestämmer, kan vattendomstolen enligt en bestämmelse som infördes år 1959 om det finnes erforderligt och lämpligt bestämma att den för tioårsperioden stadgade avgiften skall erläggas med högst hälften av det beräknade sammanlagda nuvärdet av avgifterna på en gång och återstoden genom årliga inbetalningar under perioden. Influtna avgifter skall, efter de närmare bestämmelser som meddelas av Konungen, användas dels till förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet, som vållas genom företaget och för vilken ersättning icke blivit av vattendomstolen bestämd, samt till gottgörelse för sådan skada eller olägenhet, dels ock för tillgodoseende av annat ändamål beträffande den bygd, som beröres av företaget, såsom jordbrukets främjande särskilt genom jords torrläggning eller beredande av tillgång till elektrisk kraft för samfärdsel, jordbruk, hantverk eller småindustri eller eljest för befolkningens behov.

Kungl Maj:t har i kungörelse den 2 oktober 1953, angående indrivningen och användningen av vissa med anledning av företag enligt vattenlagen utgående avgifter, meddelat bestämmelser om bl a regleringsavgifterna. Dessa skall inbetalas till länsstyrelsen i det län där företaget huvudsakligen utförts.

Om någon anser sig genom vattenregleringsföretag ha tillskyndats skada eller olägenhet, för vilken ersättning icke bestämts av vattendomstolen, och vill han ha bidrag av regleringsmedel till kostnad för förebyggande eller minskande av sådan skada eller olägenhet eller gottgörelse därför, skall han göra ansökan härom hos vattenrättsdomaren. Ärendet avgöres av vattenrättsdomaren, en eller två vattenrättsingenjörer samt två vattenrättsnämndemän. Kostnader, som är förenade med ärendets utredning och avgörande, skall gäldas av regleringsavgiftsmedel.

Över beslutet må talan föras hos Kungl Maj:t. Ansökan om bidrag eller gottgörelse upptages icke till prövning förrän efter utgången av tiden för anmälan om ersättning för s k oförutsedd skada, därest icke särskilda skäl föreligger.

Om användningen av regleringsavgifter för annat ändamål än nyss sagts skall framställning göras hos Kungl Maj:t. Sådan framställning skall ingivas till vederbörande länsstyrelse, som har att med eget utlåtande översända densamma till Kungl Maj:t.

De ursprungliga bestämmelserna om regleringsavgifter har, som framgår av redogörelsen ovan, ändrats vid tre tilfällen, 1944, 1955 och 1959. År 1944 föreskrevs att regleringsavgi|ft skulle utgå icke blott såsom ditills för ökning av den uttagbara vattenkraften, utan även med anledning av förhöjning av den uttagbara kraftens värde genom förändringar i vattenföringen under året. Genom lagändringen 1959 ändrades bestämmelsen så att även s k korttidsregleringar blev avgiftsbelagda.

Latituden, inom vilken avgifterna kan bestämmas, har ändrats såväl år 1955 som år 1959.

År 1959 ändrades den tidrymd, under vilken vattendomstolens avgörande gäller, från 20 år till 10 år. Vid samma tillfälle lades till 14 § en bestämmelse, som innebär att vattendomstolen kan ålägga de avgiftspliktiga att utge förskottsinbetalning av viss del av de för en avgiftsperiod bestämda årliga avgifterna.

Föreskrifterna om regleringsavgifternas användning ändrades år 1944. Dittills hade gällt att avgiftsmedlem skulle användas i första hand till förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet samt till gottgörelse för sådan skada eller olägenhet och först därefter till allmänna ändamål inom bygden. År 1944 jämställdes de båda användningsområdena.

Motiven till regleringsavgifter

I en motion till 1915 års riksdag gav motionären uttryck åt den uppfattningen, att i samband med tillåtelse till en vattenreglering skälig andel av företagets vinst borde tillförsäkras staten och vederbörande kommuner för att användas till motverkande av de risker, ävensom tillgodoseende av de berättigade krav i övrigt, som äger samband med företaget. Till stöd härför framhölls bl a att ett dylikt företag kan ge anledning till avsevärda naturförändringar i den omgivande bygden och att företaget kan medföra olägenheter i olika riktningar, ävensom minskad trevnad för den trakt som beröres.

Inom jordbruksutskottet, till vars behandling motionen överlämnades, uttalade utskottets vänsterledamöter sin anslutning till motionärens synpunkter.

I en reservation till det betänkande, som avgavs av de sakkunniga den 14 mars 1917 med förslag till vattenlag m m, togs jämväl denna fråga upp till behandling.

Med biträdande av motionärens ståndpunkt hade reservanterna upptagit skyldighet för ägare av större vattenkraftanläggningar att erlägga viss årlig avgift för tillgodoseende av den bygd, som berördes av företaget.

När förslaget till vattenlag efter lagrådsbehandling föredrogs inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet, anförde departementschefen i spörsmålet om särskilda avgifter bl a följande:

»Vad i denna fråga från reservanternas sida anförts, anser jag mig i huvudsak kunna biträda. Dock har jag ansett det riktigast att låta ifrågavarande avgift utgå allenast vid regleringsföretag.

Beträffande företag av annat slag torde allenast i undantagsfall föreligga sådana förhållanden, att en dylik avgift kan anses berättigad. Såsom redan förut framhållits intaga däremot regleringsföretagen en särställning. Ej utan fog har det sagts, att de värden, som skapas genom ett dylikt företag, ligga utom gränserna för strömfallsägarens vattenrätt. I varje fall hava de åstadkommits genom en samverkan, frivillig eller tvungen, mellan en mångfald av intressen. Vattenkraftintresset förfogar över den för regleringsvinstens tillgodogörande oumbärliga fallhöjden. Men av icke mindre betydelse för företagets genomförande är rätten till själva regleringsbassängen. Då lagstiftaren tillerkänner vattenkraftintresset tvångsrätt i sistnämnda hänseende, kan det enligt min mening icke anses obilligt, att samtidigt åt de intressen, som härigenom utsättas för intrång, tillförsäkras ett skäligt vederlag.

Vidare har jag ansett det vara av vikt att något närmare precisera de ändamål, för vilkas tillgodogörande avgiften må tagas i anspråk. I överensstämmelse med vad som i den förutnämnda motionen framhållits, har jag sålunda föreslagit, att avgiften i första hand skall användas till förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet, som vållas genom företaget och för vilken ersättning icke bestämts att utgå i samband med domstolens medgivande till företaget, ävensom till gottgörelse för sådan skada eller olägenhet. I den mån influtna avgifter därtill lämna tillgång, kunna de därefter användas för tillgodoseende av allmännyttiga ändamål beträffande den omgivande bygden, såsom jordbrukets främjande särskilt genom torrläggningsföretag, eller beredande av tillgång till elektrisk kraft för samfärdsel, jordbruk, hantverk eller småindustri eller eljest för befolkningens behov.»

Den av departementschefen föreslagna avgiftsskyldigheten för regleringsföretag behandlades sedan av lagrådet, utskottet och riksdagen utan att några principiella ändringar genomfördes.

Regleringsavgifter för naturskyddsändamål

Orsaken till ovannämnda 1944 års lagändring beträffande regleringsavgifternas användning var, att avgifterna dittills icke kommit till praktisk nytta. Detta förhållande ansågs väsentligen bero på att avgifterna enligt lagens dåvarande lydelse i första hand skulle användas till förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet, som vållas av företaget och för vilken ersättning ej blivit av vattendomstolen bestämd, samt till gottgörelse för sådan skada eller olägenhet. Departementschefen anförde i propositionen, att genom att jämställa de olika ändamålen kunde tvekan icke råda om tillåtligheten av att omedelbart utanordna en del, vilken i regel torde kunna bestämmas till minst hälften av regleringsavgifternas belopp för tillgodoseende av bygdens allmänna behov. Departementschefen anförde vidare bl a:

»Det närmare bestämmandet av den del som i det särskilda fallet bör reserveras för avhjälpande av oförutsedda skador o d får ske med hjälp av erfarenhetens vittnesbörd och med hänsyn till omständigheterna. Att såsom i ett yttrande föreslås överlåta åt vattendomstolen att i samband med avgiftens fastställande bestämma, hur stor del därav som skall gå till bygdens allmänna behov, synes mig icke lämpligt. Det torde vara mera ändamålsenligt att låta Kungl Maj:t träffa avgörande i detta hänseende. Hittills gjorda erfarenheter tyda på att sannolikheten för att anspråk skola framställas med anledning av oförutsedda skador är mycket liten. Sannolikt är, att sedan en del av utdömda avgifter för ett företag under några år avsatts för avhjälpande av oförutsedda skador, avsättande av ytterligare belopp för sådant ändamål kan anstå till dess det visar sig om något behov yppas.»

Frågan om användningen av regleringsavgifterna har berörts efter lagändringen 1944 även om detta icke medfört någon ytterligare ändring av den då fastställda bestämmelsen. I tredje lagutskottets utlåtande nr 33 år 1953 i anledning av väckta motioner om förhöjning av regleringsavgifterna anföres, att avgifterna bör vara så avpassade att de även förslår till att bestrida den verksamhet, som genom naturskyddsorgan m fl sker i syfte att begränsa de allmänna skadeverkningarna av regleringsföretag. Vidare anförde utskottet bl a:

»Enligt utskottets mening är det önskvärt, att avgiftsmedlen kommer till användning så snart de vuxit till belopp, som kan nyttjas för väsentliga åtgärder. I detta hänseende är initiativ från naturskyddsråd, kommunala organ m fl lokala instanser av stor betydelse. Hänsyn till eventuella krav på ersättning för oförutsedda skador synes icke få föranleda att framställningar om utanordnande av medel för bygdens allmänna behov avvisas, därest förstnämnda krav bedömes icke kunna avse mer än jämförelsevis obetydliga belopp.»

Utskottets utlåtande låg till grund för 1955 års höjning av avgifternas storlek.

Norrländska vattenkraftutredningen har i sitt den 25 september 1957 dagtecknade betänkande även behandlat frågan om avgiftsmedlens användning. Utredningen föreslog, att den nuvarande exemplifierlngen av bygdeändamål, som skall tillgodoses genom avgifter, antingen helt utgår eller ersättes med en allmännare formulering, som ger vid handen att det primära är att underlätta bygdens anpassning till de ändrade förhållandena samt att ändamål av beståenda värde för bygden och befolkningen därvid skall betjänas. Som ett skäl härför anförde utredningen, att en dylik uppräkning av vissa ändamål lätt leder till att dessa tillgodoses i första hand, medan andra får stå tillbaka. Utredningens förslag föranledde ingen ändring av lagreglerna på denna punkt. Departementschefen anförde dock i proposition nr 31 år 1959 med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap 14 § vattenlagen bl a följande:

»I fråga om de allmänna ortsändamålen innehåller lagtexten i sin gällande lydelse vissa exempel, nämligen jordbrukets främjande, särskilt genom jords torrläggning, samt beredande av tillgång till elektrisk kraft för samfärdsel, jordbruk, hantverk eller småinduustri eller eljest för befolkningens behov. Av lydelsen framgår klart, att uppräkningen ej är avsedd att vara uttömmande. Jämväl andra allmänna ändamål kan tillgodoses, exempelvis naturskyddet. Av en vid utredningens betänkande fogad redogörelse framgår också, att avgifterna kommit till användning för mångskiftande ändamål. Något behov av att ändra lagreglerna på denna punkt torde därför icke föreligga.»

I tredje lagutskottets utlåtande i anledning av propositionen anfördes i frågan bl a:

»Självfallet är det av vikt att den i 15 § förekommande uppräkningen av bygdeändamål endast uppfattas som en exemplifiering och att även andra beaktansvärda behov av allmän art inom bygden blir tillgodosedda. Så har bestämmelsen också tillämpats i praxis, vilket omvittnas såväl av utredningen som av vissa remissinstanser och av departementschefen. En vid utredningens betänkande fogad tabellbilaga, innehållande bl a uppgifter om de ändamål, för vilka avgifter tagits i anspråk, ger vid handen att avgifterna kommer till en mycket skiftande användning. Bl a kan nämnas byggande av vägar, elektrifiering av fastigheter m m, främjande av fiske, anslag till hushållningssällskaps jordbruksförsök, iordningställande av badplatser, bryggor och friluftsplatser, anläggande av vattenledning, bidrag till turiststation och bygdegård samt bidrag till lappväsendet. Som departementschefen framhållit kan bl a även naturskyddet tillgodoses på denna väg. I likhet med departementschefen finner utskottet därför någon lagändring på förevarande punkt icke behövlig.»

Med frågan om regleringsavgifternas användning sammanhänger frågan vilken tolkning, som bör ges de i 14 och 15 §§ förekommande begreppen »den kringliggande bygden» respektive »den bygd som berörs av förslaget». Härom anför departementschefen i ovannämnda proposition inr 31 år 1959:

»I likhet med utredningen anser jag ej möjligt att i lagtexten närmare definiera detta begrepp. Såsom utredningen framhållit bör bygdeområdet ej avgränsas för snävt. Det kan sålunda ej anses riktigt att dit hänföra endast trakten kring själva regleringsbassängen.»

Tredje lagutskottets förenämnda utlåtande i anledning av propositionen innehåller i detta spörsmål:

»Med hänsyn till de från fall till fall starkt skiftande förhållandena, i synnerhet beträffande omfattningen av skadeverkningarna av skilda regleringsföretag, är det självfallet icke möjligt att i lagtext giva en klar och entydig bestämning av dessa begrepp. När utskottet år 1953 bl a efterlyste ett klarläggande av innebörden av bygdebegreppet åsyftades ej heller en sådan legal definition. Utskottets mening var närmast att utredningen skulle kunna leda fram till ett uttalande om att förevarande bestämmelser ej finge tolkas så snävt att endast trakten närmast omkring själva regleringsmagasinet komme att tillgodoses vid bestämmandet och utanordnandet av avgiftsmedel. Utskottet instämmer därför i de uttalanden i denna riktning som nu gjorts av såväl utredningen som departementschefen.»

Av det ovan sagda framgår att gällande bestämmelser ang regleringsavgifter och deras användning icke hindrar att anslag till naturskyddsåtgärder beviljas från regleringsavgiftsmedel. En sammanställning över anslag från regleringsavgifter 1/7 1956—30/4 1961 visar också att medel beviljats till de mest skilda allmänna ändamål. Åtminstone i ett ifall (Jönköpings län år 1958) har medel beviljats för naturskyddsändamål.

Regleringsavgifternas storlek

Av intresse i sammanhanget är också avgifternas storlek nu jämfört med tidigare år. Av den anledningen har nedanstående tabell upprättats, vari för de fyra nordligaste länen redovisas inkomster och utgifter, avseende budgetåret 1942/43, 1955/56 och 1960/61. Vidare anges behållningen (utgående balans) per den 30/6 1956 och 30/6 1961. För de två tidigare budgetåren har siffrorna framräknats ur de uppgifter, som återfinnes i Norrländska vattenkraftutredningens betänkande, medan uppgifterna för 1960/61 erhållits från resp länsstyrelse.

En prognos för utvecklingen av avgifternas storlek i framtiden har gjorts senast i samband med remissbehandlingen av förenämnda betänkande. I en promemoria av civilingenjör Bengt G Sterne, som åberopats av Svenska Vattenkraftföreningen såsom dess yttrande över betänkandet, anges den totala avgiftssumman för regleringar i Ljusnan och älvarna norr därom år 1965 bli ca 10,5 Mkr/år och vid slutlig utbyggnad omkring 18,5 Mkr/år. Härvid har Sterne utgått ifrån att genomsnittliga avgiften skulle komma att bli 5 kr per turbinhästkraft. Om däremot genomsnittliga avgiften beräknades utgå efter 3 kr per turbinhästkraft skulle motsvarande summa bli ca 6,5 Mkr år 1965 och 11 Mkr i slutstadiet.

Tabell utvisande avgifter enligt 4 kap 14 § vattenlagen för de fyra nordligaste länen (i 1 000-tal kronor)

Län	1942/43		1955/56			1960/61
	Inkomster	Utgifter	Inkomster	Utgifter	Behållning 30/6 —56	Inkomster	Utgifter	Behållning 30/6 —61
Norrbotten	49	9	261	184	353	393	94	1.192
Västerbotten	—	—	35	71	48	856	800	982
Jämtland	14	—	394	394	1.839	1.799	562	4.087
Västernorrland	2	—	62	—	275	94	108	458
Summa	65	9	752	649	2.715	3.142	1.564	6.719

Utredningens synpunkter

Av den föregående redogörelsen framgår otvetydigt, att regleringsavgifterna, jämte mycket annat, även kan utnyttjas för naturåtgärdsåtgärder. Enligt utredningens mening har detta hittills skett i överraskande blygsam utsträckning.

En mycket viktig faktor i sammanhanget är att inflytande regleringsavgifter är disponibla med vissa lokala begränsningar. Med hänvisning till anförda uttalanden om att begreppen »den kringliggande bygden» respektive »den bygd, som beröres av företaget» icke skall tolkas alltför snävt har utredningen ansett sig — som en grov schematisering — kunna utgå från att de från ett visst regleringsföretag inflytande avgifterna enligt gällande bestämmelser knappast kan utnyttjas. utanför vederbörande vattendrags nederbördsområde. Ur dessa synpunkter är regleringsavgifterna främst en norrlandstillgång och utredningen har icke funnit någon anledning påkalla ändring i detta förhållande.

Det föreligger naturligtvis stora svårigheter att beräkna naturvårdens framtida andel i regleringsavgifterna. Utredningen vill icke göra gällande att naturvården är angelägnare än andra samhälleliga behov, som stöds genom regleringsmedlen. De norrlandskommuner, som det i regel gäller, har uppenbarligen stora allmänna behov att tillgodose med därav följande investeringsproblem. Den lokala anknytningen av regleringsavgifterna medger för övrigt knappast att därmed tillgodose några naturvårdsintressen av ren riksnatur. Huvudsakligen bör naturvårdens andel av regleringsmedlen utnyttjas för den kommunala landskapsvården och för det lokala naturvårdsintresset av social natur.

Både den faktiska storleken av »naturvårdsandelen» av regleringsmedlen och det område av naturvården, där denna andel kan sättas in kan alltså nu endast uppskattas mycket grovt. Vid övervägandet av denna fråga har utredningen ansett det skäligt att beräkna att 10 % av regleringsavgifterna bör inräknas i naturvårdens budget. Detta skulle med utgångspunkt från de förut refererade uppskattningarna av Sterne innebära, att norrlandslänen på sikt skulle kunna disponera ett belopp av storleksordningen 1 miljon kronor per år för vissa slag av naturvårdsåtgärder. — Utredningen, som anser en sådan disposition skälig, vill dock påpeka att detta i och för sig betydande medelstillskott icke sammanfaller med naturvårdsarbetets mest kostnadskrävande delar av landet.

För att förenkla administrationen av regleringsmedlen för naturvårdsändamål föreslår utredningen att Kungl Maj:t årligen ställer ett belopp till förfogande motsvarande 10 % av disponibla medel och med den fördelning mellan vederbörande länsstyrelser, som följer av avgiftens lokala anknytning.

Enligt utredningens uppfattning är syftet med regleringsavgiften, sådant det utbildats under utvecklingens gång, av betydande principiellt intresse. Från att från början ha avsetts i första hand för förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet, som vållas av en exploatering, används medlen nu till allmänt bygdebefrämjande åtgärder. Skador på grund av vattenreglering kompenseras sålunda genom så vitt skilda åtgärder som bidrag till samlingslokaler, elektrifieringar, väganläggningar, idrottsplatser, barnkolonier o s v.

3. Täktavgift

Utredningens principiella synpunkter

I kap 10 (sid 266—291) har lämnats en utförlig redogörelse för den tidigare behandlingen av frågan om en särskild avgift på täktverksamheten liksom av innehållet i yttranden, som avgivits till naturvårdsutredningen. Frågan har av olika skäl nu kommit i ett delvis nytt läge och bör bl a ses mot bakgrunden av utredningens förslag om reglering av täktverksamheten i stort.

Braunstein avvisade förslaget om införande av en särskild grusavgift främst av principiella skäl. Avvisandet var emellertid icke kategoriskt. Braunstein framhöll nämligen, att avgiftsskyldigheten borde införas allenast under den förutsättningen, att det icke var möjligt att på annan väg helt eller åtminstone till huvudsaklig del uppnå det syfte, vars förverkligande varit anledning till framställandet av förslaget. Utredningen vill i det följande närmare granska vissa av de skäl, som Braunstein framförde mot en avgift.

Ett av skälen angavs vara, att avgiften skulle komma att medföra en fördyring av kommunikationsväsende och byggnadsindustri. Utredningen vill först medge att införandet av en avgift otvivelaktigt kommer att påverka prissättningen på de produkter, som kommer från täktverksamheten. Det bör emellertid också påpekas att återverkningarna vid en avgiftsnivå av den storlek som diskuterats — 5 à 10 öre per m³ — blir ytterst obetydliga, då andra kostnadsposter helt dominerar.

Om frågan bedömes ur en vidare aspekt bör även uppmärksammas att numera allmän varuskatt införts på de flesta nyttigheter och tjänster. Härvid har jord, sand, grus och sten i obearbetat eller krossat skick undantagits från allmän varuskatt (SFS 507/1959, 10 §). Undantaget torde ha skett av administrativa skål. Läget för dagen är alltså att ifrågavarande näringsgrenar kommit att bli särskilt gynnade i förhållande till näringslivet i övrigt. Ur dessa synpunkter kan en avgiftsbeläggning enligt utredningens mening icke längre betraktas som oskälig, i vart fall icke så länge den håller sig under varuskattenivån.

Vidare anförde Braunstein, att det måste anses mindre tillfredsställande att belasta en särskild näringsgren med avgifter avsedda att tillgodose ett allmänt intresse.

Vid en närmare granskning av detta motiv synes på nu ifrågavarande område goda skäl kunna anföras för den motsatta ståndpunkten, som åberopats av bl a kammarkollegium, nämligen att en verksamhet, som typiskt sett har en negativ inverkan på landskapet bör tillhandahålla de penningmedel, som krävs för att begränsa nya skadeverkningar eller eliminera äldre sådana. Utredningen vill särskilt understryka att regleringsavgiften enligt vattenlagen numera får betraktas som ett exempel på att denna princip vunnit insteg på ett särskilt område och att dess berättigande där över huvud icke sättes i fråga. Enligt utredningens uppfattning är den i sammanhanget avgörande frågan, att det skall finnas ett klart samband mellan skadeverkningarna på grund av exploateringen och de kompensationsåtgärder, vartill avgiftsmedlen utnyttjas. Ju strängare detta samband är, desto mindre vägande förefaller invändningarna mot en avgift vara.

Emellertid bör nu frågan om införande av en avgift i första hand bedömas mot bakgrunden av den reglering av täktverksamheten, som utredningen förordat i kap 10. Denna innebär att landets grustillgångar efter inventering och översiktlig planering uppdelas i sådana som på grund av sitt värde ur landskapsvårdssynpunkt m m icke bör exploateras och sådana som med högre eller lägre grad av försiktighet kan exploateras. En sådan klassificering drabbar markägarna slumpmässigt. De som tillåtes exploatera får en mera gynnad ställning ekonomiskt sett än de som icke" tillåtes exploatera. — Det bör här understrykas, att den skyldighet att vidtaga återställningsåtgärder, som förutsätts åligga exploatören, aldrig kommer att mera avsevärt påverka det faktum att exploateringen i dess helhet är lönsam vid en rationellt planlagd täkt. — Enligt utredningens förslag skall den som vägras täktverksamhet erhålla ersättning, om han genom vägran lider allvarlig ekonomisk skada. De medel som erfordras för ändamålet kan anskaffas på huvudsakligen två sätt, antingen genom anvisning över budgeten i vanlig ordning eller genom någon form av avgiftsfinansiering. Det synes ingalunda orimligt enligt utredningen att i sådan situation tillgripa en ekonomisk utjämning, innebärande att de markägare, som tillåtes exploatera naturtillgångarna i en vinstgivande rörelse, får bidraga till finansieringen av samhällets kostnader för att rädda andra naturtillgångar av samma art från exploatering.

Braunstein har ytterligare anfört att administrationskostnaderna för medlens indrivning m m skulle bli oskäligt höga i förhållande till avgiftens storlek. Denna fråga sammanhänger mycket nära med täktregleringens allmänna utformning och konstruktionen av avgiften. Utgångsläget är nu att all täkt — bortsett från husbehovstäkt — enligt utredningens förslag faller under tillståndsplikt. Härigenom kan alltså förutsättas att myndigheterna icke blott har kännedom om all kommersiell täktverksamhet utan även haft tillfälle taga ställning till den närmare utformningen, tidsprogrammet m m för varje särskild täkt. Nämnda faktiska upplysningar utgör huvudinnehållet i den s k täktplan, som länsstyrelsen i regel torde kräva före tillstånds meddelande. Under dessa förutsättningar föreligger möjligheter till en mycket enkel administration för uppbörd av en täktavgift. Enligt utredningen finns det ingen anledning att befara några höga administrationskostnader för indrivningen av en avgift, om utredningens förslag till täktreglering accepteras.

Ytterligare ett skäl mot införande av ett avgiftssystem har anförts av grus- och makadamföreningen, nämligen att medelsbehovet icke är klarlagt.

Såsom framgått av utredningens kostnadsberäkningar tidigare i detta kapitel möter stora svårigheter att f n göra några mera preciserade uppskattningar av kostnaderna för ersättningar i samband med vägrad grustäkt eller kostnaderna för iordningställande av äldre täkter. Däremot talar föreliggande omständigheter för att kostnaderna under alla förhållanden blir högst betydande. Detta är enligt utredningens mening det väsentliga i nu förevarande sammanhang. Ett mindre antal redan aktualiserade täktprojekt, som utredningen haft kontakt med, representerar sakägaranspråk på mer än 1 miljon kronor och de utgör endast en bråkdel av den aktuella sektorn i hela landet. Härav framgår att medel omedelbart måste bli tillgängliga för att rädda viktiga objekt. Utredningen anser dock att det på längre sikt bör råda balans mellan de medel, som inflyter genom ett eventuellt avgiftssystem och täktregleringens faktiska sakkostnader. Detta torde emellertid kunna uppnås genom att avgiften avstämmes till behovet. För närvarande torde vara tillräckligt att konstatera, att det redan föreligger ett ansamlat behov av medel av den storleksordning utredningen uppskattat.

Såsom framgått av den föregående diskussionen har utredningen icke funnit de anförda skälen mot ett avgiftssystem övertygande. För att möjliggöra en lösning av naturvårdens finansiering har utredningen därför ansett sig böra utarbeta ett förslag till avgift på täktverksamheten. Endast härigenom torde det vara möjligt för statsmakterna att mot varandra väga de finansieringsmöjligheter, som står till buds.

Utformningen av en eventuell täktavgift

Grus- och makadamföreningen, som ställer sig avvisande till en täktavgift, har oaktat detta på anmodan av utredningen redovisat sina synpunkter på hur ett avgiftssystem borde vara utformat, om ett sådant införes, för att bereda både företagare och myndigheter minsta möjliga arbete och kostnader. Föreningen har framlagt följande synpunkter och förslag:

A. Allmänna synpunkter

En eventuell grusaccis bör utformas på sådant sätt att den kan genomföras med minsta möjliga arbete och administrationstkostnader för såväl företagarna som myndigheterna. Beräkningsgrunden bör vara enkel och lätt att kontrollera. Föreningen har vid utarbetandet av här följande förslag försökt att beakta dessa synpunkter.

B. Accisens beräkning

Accisen bör beräknas pá omsättningen av de material, som komma att beläggas med accis (se vidare nedan under F.), och i omsättningen bör inräknas såväl material, som har försålts, som material, som exploatörerna ha använt för egna behov. Vid försäljning bör accisen uttas i första försäljningsledet. Ur fyndigheterna uttagna material, som ha lagerförts av exploatörerna, böra accisbeläggas först när de ha försålts eller tagits i bruk.

Man har att välja emellan att ange omsättningen i försäljningsvärde eller i materialkvantitet. Båda sätten ha fördelar och nackdelar.

Försäljningsvärdet är i detta ifall icke ett entydigt begrepp beroende på att grus- och liknande material försäljas såväl för avhämtning av kunderna vid grustagen som utkörda till förbrukningsplatserna genom exploatörernas försorg. I det senare fallet ingår alltså transportkostnader i försäljningspriset och dessa transportkostnader variera med transportsträckornas längd. Många gånger är transportkostnaden större än priset på varan i grustaget. Om accisen skulle beräknas på det fakturerade beloppet, skulle den alltså bli större, om exploatören säljer varan vid förbrukningsplatsen än om han säljer den vid grustaget för avhämtning. Man skulle kunna tänka sig, att man — för att undvika denna olikhet vid beräkningen av accisen — vid leveranser vid förbrukningsplatserna droge transportkostnaderna från försäljningspriset, men ett sådant förfarande skulle medföra ett tidsödande och kostnadskrävande arbete. Det skulle dessutom vara svårt att med hänsyn till de många omständigheter, som kunna inverka på prissättningen vid leverans på förbrukningsplatserna, göra en rättvis fördelning mellan material- och transportkostnadernas andel i försäljningsprisen. Särskilt gäller detta i de ofta förekommande fallen, då grusexploatören är ett åkeriföretag, som kombinerar grusleveranserna med transportåtaganden av andra slag för kundernas räkning till vilka hänsyn tages vid prissättningen av grusleveranserna. Värderingen skulle komma att bli godtycklig och svårkontrollerbar. Om försäljningssummorna hade kunnat användas som bas för accisberäkningen, hade man vunnit den fördelen, att accisen automatiskt hade kommit att varieras efter de olika materialens skiftande enhetsvärden. Olägenheterna äro emellertid för stora för att uppvägas av denna fördel.

Det synes därför vara att föredraga, att accisen beräknas på materialmängden, trots att även härvid vissa svårigheter att uppnå en full rättvisa uppstå. Grus- och makadammaterial levereras i vissa fall efter vikt och i andra fall efter volym. Om accisen fastställes till ett visst belopp per ton, måste således en omräkning ske i de fall, då försäljningen sker efter volym. Volymvikten är olika för de olika grus- och makadamkvaliteterna och kan dessutom variera för olika mineralslag och i ännu högre grad, särskilt ifråga om finkorniga kvaliteter, beroende på fuktighetshalten. Volymvikten för en enkornig naturfuktig finsand kan sålunda vara 1.2 eller något mindre, men kan för vissa singel- och makadamkvaliteter ligga mellan 1.8 och 2.0. Man kan emellertid, utan att för stor orättvisa begås, använda volymvikten 1.5 vid omräkning från volym- till viktmått för sand-, grus-, singel- och makadammaterial. Så sker för närvarande inom vår förening vid beräkning av medlemmarnas avgifter till föreningen, vilka äro baserade just på de materialkvantiteter, som lämpligen skulle kunna ligga till grund för en accisberäkning. Det är mest praktiskt att accisen anges till ett visst belopp per ton för såväl sand-, grus-, singel- och makadammaterial, som för övriga stenmaterial av olika slag.

De olika materialkvaliteterna ha olika försäljningsvärden och dessa variera från ort till ort, beroende på tillgången och efterfrågan på materialsorterna. Fyllnadsmaterial betinga de lägsta priserna, under det att de sorterade materialen äro de dyraste. Finkornigare material äro i allmänhet dyrare än material med större styckestorlek. Priset på de dyraste kvaliteterna kan vara mer än dubbelt så högt som priset på de billigaste. Men även om det skulle vara önskvärt att åtminstone i viss grad rätta accisens storlek efter försäljningsvärdena på de olika materialkvaliteterna, vill föreningen förorda, att accisen per ton blir densamma för alla sand-, grus-, singel- och makadammaterial. Därigenom förenklas såväl deklarations- som kontrollförfarandet högst avsevärt.

C. Vem skall erlägga accisen?

Fastighetsägaren ombesörjer icke alltid själv uttagning från ett grustag. Ofta har han för viss tid överlåtit nyttjanderätten till fyndigheten till en annan person eller ett annat företag mot en årlig avgift, som vanligen utgår efter ett visst belopp per ton eller kubikmeter uttagen eller försåld mängd material. Mängden fastställes på olika sätt antingen genom uppmätningar av grustaget eller genom att exploatören redovisar försålda eller på annat sätt nyttiggjorda kvantiteter.

Såsom redan framhållits bör accisen beräknas just på sistnämnda kvantiteter. Dessa bokföras av exploatören och redovisas av denne till fastighetsägaren endast om nyttjanderättsavgifterna beräknas på desamma. Exploatören är alltså den som i första hand bär ansvaret för att kvantitetsuppgifterna äro riktiga, och den ende som under alla förhållanden har tillgång till dessa. Det synes därför vara riktigast, att exploatören dvs nyttjanderättshavaren får deklarera de uppgifter, som skola ligga till grund för accisberäkningen och att han även får erlägga accisen.

D. Deklaration och uppbörd

Accisen bör upptagas på debetsedlarna för slutlig skatt och beräknas på de kvantiteter accisbelagda material som exploatörerna försålt eller använt för egna behov under det inkomstår som debetsedeln avser.

Den som är skyldig att erlägga accis bör vid avgivandet av allmän självdeklaration lämna erforderliga försäljnings- och förbrukningsuppgifter. Det synes ur kontrollsynpunkt lämpligt, att kvantitetsuppgifterna detaljeras i viss utsträckning, även om detta skulle behöva ske i en särskild bilaga till deklarationerna. Det bör exempelvis uppges, hur mycket som har försålts och hur mycket som har använts för egna behov. Vidare böra de kvantiteter, som har försålts efter vikt, anges för sig och de, som ha försålts efter volym, för sig. Omräkningen till viktmått bör göras i deklarationen eller den eventuella bilagan. Slutligen bör angivas om exploatören äger marken eller endast har nyttjanderätten till densamma, i vilket senare fall markägaren bör uppges.

E. Accisens storlek

Efter vad föreningen kunnat finna skulle det väsentliga motivet för en accis vara att skaffa erforderliga medel för ersättningar till ägare eller annan rättsinnehavare av fastigheter med fyndigheter, vilkas utnyttjande förbjudes eller starkt inskränkes i naturskyddande intresse. Föreningen har den uppfattningen — såsom framgår av den tidigare skrivelsen till Utredningen — att frågan om en accis icke bör tas upp förrän medelsbehovet har utretts och det har visat sig att andra resurser äro otillräckliga. Om en accis ändock införes dessförinnan, anser föreningen att accisen icke hör sättas högre än som är nödvändigt för att täcka på förhand preciserade ändamål, som äro samhöriga med grusnäringen. Någon extra skattebelastning på denna näring därutöver bör icke få ske genom accisen.

I likhet med vad som gäller för skogvårdssavgiften bör i en eventuell förordning om grusaccis anges det högsta belopp med vilket accisen skall utgå. För varje år bör sedan bestämmas med vilket öresbelopp per ton accisen skall utgå för året ifråga.

F. Vilka material skola accisbeläggas?

Då föreningen är emot införandet av en accis, kan föreningen icke komma med nagot förslag om vilka material, som böra omfattas av accisen. Föreningen vill emellertid beröra några avgränsningsproblem, som komma att förefinnas, om Utredningen skulle framlägga ett förslag till accis.

Det torde bli nödvändigt att med en preciserad uppräkning beskriva de materialslag som avses att accisbeläggas. enär det icke finnes någon allmängiltig sammanfattande benämning för de materialslag, som kunna komma ifråga. I de statliga betongbestämmelserna användes visserligen benämningen ballast och Kungl Väg- och Vattenbyggnadsstyrelsen använder benämningen stenmaterial, men ingen av dessa är användbara i detta fall. Geologerna ha en annan terminologi, som emellertid icke överensstämmer med den kommersiella.

Ej heller i övrigt finnes det någon vedertagen enhetlig nomenklatur. Ett initiativ från föreningen för att söka råda bot för denna brist har ännu ej lett till åsyftat resultat.

Med grus avses vanligen endast en fraktion av de material, som kunna utvinnas ur en grusfyndighet. Kommersiellt brukas beteckningarna sand, grus, singel och sten för de olika materialsorterna från en fyndighet alltefter kornstorlekarna. Den grövre stenen i en fyndighet kan i regel användas först efter krossning. Ibland säljes eller användes detta krossade material som makadam och stenmjöl, men oftast blandas det med det okrossade materialet som därigenom kommer att innehålla varierande mängder krossade beståndsdelar. Någon bestämd gräns mellan okrossat och -krossat material är därför svår att dra.

Inom de olika materialslagen förekommer dessutom detaljbenämningar, som antingen hänföra sig till användningssättet, ex. putssand, mursand, betonggrus o s v eller till storleksförhållandet ex finsand, grovsand, ärtsingel, finsingel, grovsingel, finmakadam osv. Man använder även beteckningssättet sand 0—3 mm, makadam 8—16 mm, makadam 16—32 mm etc.

Makadam och stenmjöl kan som nämnts erhållas genom krossning av sten ur grusfyndigheter. Vanligast fås de dock genom krossning av utsprängt bergmaterial. Krossningen och sorteringen sker i stora anläggningar i anslutning till bergbrytningen. Det finnes emellertid även fristående dylika anläggningar, vilka erhålla sitt råmaterial i form av sprängsten från sprängningar för grunder och andra byggnadsarbeten och som sedan sälja det krossade och sorterade materialet i form av stenmjöl och makadam. I en del fall betalar man vid dessa anläggningar för den mottagna sprängstenen, i andra fall får man den gratis, men det förekommer även att man tar betalt för att ta emot stenen, beroende på tillgången och efterfrågan på sprängsten respektive makadam och på förefintligheten av tillgängliga tippningsplatser.

En del gruvföretag krossa gråberg, som erhålles i samband med malmbrytningen, till makadam för avsalu. Även inom stenindustrin förekommer att mindre högvärdigt material på detta sätt säljes som makadam.

Vid vägbyggen behövas sand-, grus-, singel- och makadammaterial, och sådana material fås ibland i de skärningar, som göras i samband med planeringsarbetena men vanligen få de anskaffas från andra fyndigheter, som icke direkt ansluta till vägbygget. Liknande förhållanden kunna förekomma även vid andra byggnadsföretag.

På flera platser tages sand-, grus- och singelmaterial upp från sjö- och havsbotten genom sugning, pumpning eller muddring.

Det förekommer såväl export som import av krossat och okrossat stenmaterial.

Detta är en del omständigheter, som böra beaktas vid utarbetandet av bestämmelser för eventuell accis.

G. Övrigt

Skyldighet att erlägga accis bör föreligga jämväl för statliga och kommunala exploatörer.

Accisen bör bliva avdragsgill i skattehänseende.

Om exploatören ej erhåller betalning för försålt accisbelagt material till följd av kundens obestånd eller av annan orsak, bör detta icke befria exploatören från skyldigheten att erlägga accis för materialet ifråga.

H. Sammanfattning

Grus- och Makadamföreningen, som vidhåller sin uppfattning att en grusaccis icke bor införas, anser att — därest en dylik avgift dock beslutas — densamma bör beräknas på mängden omsatt material samt deklareras och erläggas av exploatören.

Utredningen kan i åtskilliga hänseenden ansluta sig till föreningens synpunkter, men anser att ytterligare förenklingar bör kunna ske. Utredningen vill understryka, att det allmänna motivet för avgiften bör möjliggöra en konstruktion efter starkt schematiska riktlinjer.

Den viktigaste frågan torde vara, vilket material som skall vara avgiftspliktigt. Utredningen anser att en nära anslutning till täktregleringen i stort är önskvärd och finner därför övervägande skäl tala för att avgift utgår på allt sådant material, vars brytning i framtiden faller under tillståndsplikt enligt naturvårdslagen, dvs täkt av sten, grus, sand, jord och torv. Förslaget innebär att från avgiften avgränsas dels rena husbehovsuttag, dels även material, som härrör från annat än täkt, exempelvis sådant, som erhålles vid sprängning av tunnlar, bergrum, husgrunder och dylikt, uttages ur skärningar vid vägbyggen, upptages från sjö- eller havsbotten eller importeras.

Genom en lösning på föreslaget sätt undvikes svårigheterna, som skulle uppstå om endast vissa materialsorter skulle vara avgiftsbelagda. Det är enligt utredningens uppfattning möjligt att från avgiften undantaga torv, om särskilda skäl skulle kunna anföras härför, men det är icke möjligt att behandla sten, grus, sand och jord på olika sätt. Utredningen har alltså i detta sammanhang medvetet bortsett från att nyssnämnda material kan ha helt olika marknadsvärde. Detta är också fullt berättigat, eftersom de negativa verkningarna ur naturvårdssynpunkt, som avgiften skall kompensera, icke är beroende av materialsorten, som utvinnes, utan av ingreppet som sådant.

I likhet med grus- och makadamföreningen har utredningen funnit lämpligast anknyta avgiften till mängden uttaget material. Enligt utredningen finns ingen anledning att skilja på material, som försäljs, som används i exploatörens rörelse eller som lagras på annat håll. Det enda väsentliga är att en icke reproducerbar naturtillgång uttages. Det är härigenom skadan sker.

För beräkning av den uttagna materialmängden torde volymen vara den bästa grunden. Volymen är ju det bästa måttet på ingreppets storlek. Visserligen kan det möta vissa svårigheter att beräkna den uttagna volymen av material, som normalt räknas på annat sätt, men i dessa fall bör en tillfredsställande uppskattning av volymen kunna ske genom erfarenhetsmässiga förvandlingstal. Avgiften bör beräknas på volymen fast mått. Denna kvantitet är möjlig att i stort kontrollera med ledning av täktplanen.

I enlighet med utredningens principiella syn på täktavgiften bör denna vara lika för alla förekommande materialsorter.

Ytterligare en viktig fråga är vem som skall erlägga avgiften. Enligt utredningens uppfattning bör i princip avgiften erläggas av ägaren till den fastighet, där fyndigheten är belägen. Nu händer det ofta i praktiken att annan förvärvat särskild rätt till fyndigheten genom arrende eller annat avtal. Det bör i dylika fall icke vara hinder att exploatören erlägger avgiften, därest han avtalat härom med markägaren, Sådant avtal skall i så fall företes vid ansökan om tillstånd till täkt.

Enligt utredningens uppfattning bör stat och kommun erlägga avgift enligt samma grunder som det enskilda näringslivet. Utredningen har visserligen fullt klart för sig att det ur vissa synpunkter kan te sig mindre tilltalande att exempelvis det statliga vägväsendet — en av våra största gruskonsumenter — skall betala täktavgift, helst som denna myndighet på ett föredömligt sätt sköter den landskapsvårdande sidan av sin verksamhet. Å andra sidan begagnar sig vägväsendet i stor utsträckning av enskilda företagare vid sidan av sina egna täkter och det skulle över huvud icke vara möjligt att undantaga täkt som sker i statens egna eller av statens arrenderade grustag med hänsyn till de verkningar som skulle uppträda på marknaden i stort. — Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att den statliga verksamheten i tillämpliga delar icke undantagits från allmän varuskatt.

En eventuell täktavgift bör lämpligen uttagas årligen i efterskott och grunda sig på en från markägaren eller exploatören lämnad uppgift om mängden under föregående kalenderår utbrutet material fast mått. Uppgiftslämnandet bör underlättas genom att en enkel blankett utarbetas för ändamålet. Den avgiftsskyldige bör svara för att årsbrytningen bestämmes på tillfredsställande sätt. Det tjänar dock ej något rimligt ändamål att göra dessa uppskattningar alltför noggrant. En osäkerhet på ca 100 m³ bör tillåtas. Om länsstyrelsen finner anledning antaga att lämnade uppgifter icke överensstämmer med verkliga förhållandet, bör länsstyrelsen ha möjlighet att företaga kontrollåtgärder i skälig omfattning.

Länsstyrelsens uppbördsåtgärder torde med denna lösning i stort sett kunna inskränkas till att med ledning av lämnade uppgifter årligen debitera vederbörande avgiftsbelopp för föregående år. Dessa avgifter bör insättas på ett centralt postgirokonto för statens naturvårdsnämnd.

Slutligen återstår att diskutera en eventuell avgifts storlek. Till en början vill utredningen framhålla att en eventuell täktavgift icke bör utnyttjas för några andra ändamål än dem som direkt sammanhänger med den av utredningen föreslagna täktregleringen. En dylik sträng begränsning skulle bl a ha den betydande fördelen att näringslivet skulle acceptera avgiften lättare och kanske med tiden finna tillfredsställelse av att se de goda verkningarna som ett resultat av egna uppoffringar. Även om skäl skulle kunna anföras för att använda avgiftsmedlen för kompensation av täktverksamhetens skadeverkningar genom andra naturvårdsåtgärder, vill utredningen alltså avråda härifrån.

Kostnaderna för täktregleringen kommer att bestå av såväl administrationskostnader som sakkostnader. Till de förra hör exempelvis den översiktliga inventeringen och planeringen, handläggningen av tillståndsärenden i länsstyrelsen, utarbetandet av täktplaner, kontrollen att den tillåtna täktverksamheten följer uppställda villkor, uppbörden av täktavgifter, förfarandet i ersättningsmål, m m. Till sakkostnaderna hör främst ersättningar till markägare med anledning av vägrad täkt m m samt kostnader för uppsnyggning och iordningställande av äldre täkter. Enligt utredningens mening bör avgiftsmedlen främst komma till användning för rena sakkostnader. Till dessa hör i praxis nära de på kronan ankommande rättegångskostnaderna i expropriationsdomstol. Kostnaderna för uppgörande av täktplaner skall enligt utredningens förslag gäldas av exploatören. Sådana åtgärder som översiktlig planering för naturvårdsändamål och myndighets åtgärder enligt naturvårdslagen bör i princip bekostas av det allmänna på sedvanligt sätt. Däremot förefaller det utredningen ligga nära till hands att utnyttja avgiftsmedel för den erforderliga kontrollen av att täktverksamheten följer i tillstånd meddelade villkor.

Utredningen anser sålunda att avgiftsmedel, om en avgift beslutas, bör utnyttjas för ersättningar till markägare med anledning av beslut enligt naturvårdslagens täktbestämmelser, häri inbegripet på kronan ankommande rättegångskostnader för annan part, till bestridande av kostnader för iordningställande av äldre täkter samt för erforderlig kontroll av att tillåten täktverksamhet bedrivs enligt föreskrivna villkor.

Vidare måste ställning tagas till frågan om avgiftsmedlen skall avvägas så att de skall kunna förslå till ovannämnda kostnader i deras helhet eller om de blott skall utgöra ett bidrag till dessa kostnader. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att avgiftsmedlen, om en avgift införes, avvägs så att den framtida täktverksamheten betalar kostnaderna för skyddssektorn. Däremot synes tveksamt om näringslivet i framtiden skall bekosta uppsnyggningen av äldre, nu nedlagda täkter. Den sistnämnda sektorn är dock begränsad i förhållande till den förra. Å andra sidan bör icke täktverksamheten belastas med avgifter, som märkbart påverkar prisbildningen på de samhällsviktiga nyttigheter, som kommer ur täktverksamheten. Vid övervägandet av samtliga föreliggande omständigheter har utredningen funnit skäl föreslå att täktavgiften, om en sådan införes, avväges så att den ger ett belopp av närmare 2 miljoner kronor per år under det inledande skedet av den nya naturvårdslagen.

Våra sand- och grustäkter levererar f n cirka 23 miljoner kubikmeter material löst mått per år. Stenbrytningen torde representera en volym av omkring 4 à 5 miljoner kubikmeter löst mått per år. Utvinningen av jord är mycket svår att statistiskt klarlägga. Det ojämförligt största uttaget torde äga rum bl a i form av s k sidotag i samband med vägbyggnad och andra anläggningsarbeten för att få fyllnadsmassor. Enligt uppgift från väg- och vattenbyggnadsstyrelsen har det totala uttaget av sidotag för vägändamål för terrassering för samtliga företag som är upptagna i byggnadsprogrammet för år 1962 beräknats till 4,6 miljoner kubikmeter fast mått. Motsvarande uttag i samband med annan anläggningsverksamhet kan uppgå till samma storleksordning. Uttag från sidotag vid byggande av enskilda vägar liksom täkt av matjord och torv är i jämförelse med förenämnda materialuttag obetydliga.

Säker kännedom om det totala uttaget i hela landet från tillståndspliktiga täkter får man först sedan regleringen fungerat ett år. Med hänsyn till den betydande osäkerhet som föreligger rörande den sammanlagda årskvantiteten bör därför inledningsvis en eventuell täktavgift avvägas med försiktighet för att sedermera anpassas till dels utvinningens faktiska omfattning, dels de faktiska kostnaderna för skyddsåtgärderna. Med hänsyn till vad nu anförts föreslår utredningen att grusavgiften under de tre första åren sättes till 5 öre per kubikmeter, vilket torde komma att uppskattningsvis tillföra statsverket minst 1,5 miljoner kronor per år.

För att närmare angiva den tekniska konstruktionen av en täktavgift har utredningen utarbetat ett utkast till förordning i ämnet (kap 1).

4. Exploateringsavgift å viss bebyggelse

Det torde knappast finnas någon exploatering i dagens samhälle som tar i anspråk större arealer värdefull natur än exploateringen för fritidsbebyggelse. Det bildas f n omkring 8 000 nya fritidsfastigheter varje år och tendensen är kraftigt ökande till följd av den stigande levnadsstandarden. Enbart investeringarna i markkostnader torde f n uppgå till 40 à 50 miljoner kronor per år.

Fritidsbebyggelsen är en i och för sig vällovlig företeelse, som förtjänar att uppmuntras. Den har emellertid ur social naturvårdssynpunkt den nackdelen, att den överför mark från ett mera fritt utnyttjande till ett exklusivt. Om fritidsbebyggelsen får utveckla sig ohämmat, kan den få förödande verkningar på den icke fastighetsägande befolkningens möjligheter till friluftsliv. Förhållandena är helt naturligt mest akuta i tätortsregionerna. — För att närmare illustrera förhållandena, när de är kritiska, vill utredningen närmare beröra situationen i Göteborgsregionen.

Den pågående regionplaneringen i Göteborgsområdet omfattar ett trettiotal kommuner, av vilka flertalet är belägna i Göteborgs och Bohus län men vissa i Älvsborgs och Hallands län. Befolkningen inom området uppgår nu till cirka 550 000. Om trettio år beräknas denna ha vuxit till cirka 750 000.

Antalet fritidshus inom Göteborgsregionen uppgick 1956 till omkring 19 000 och hade i januari 1962 vuxit till omkring 26 000. Medtages i beräkningen ytterligare fem kommuner, som nu ej ingår i regionplaneförbundet, är motsvarande siffror 22 000 resp 32 000, motsvarande en ökning på sex år av 10 000 fritidsfastigheter. Enligt regionplanekontorets kalkyler kommer under de närmaste trettio åren antalet fritidshus att behöva fördubblas.

För att i någon mån tillgodose den icke fastighetsägande befolkningens behov av tillgång till fri natur har inom regionen planlagts sex större friluftsreservat, omfattande sammanlagt omkring 400 km² samt ett antal mindre reservat vid kusten och i skärgården. Mellan eller intill dessa större reservat skall alltså under de närmaste decennierna beredas plats för omkring 25 000 nya fritidshus.

De refererade planerna illustrerar mycket påtagligt den konkurrens, som råder markpolitiskt mellan önskemålet att bibehålla en fri orörd natur och bebyggelseexploateringen för fritidsändamål. Förhållandena är likartade inom de flesta av landets tättbefolkade regioner.

I kap 10 (sid 356) har utredningen framlagt en det allmänna önskemål rörande tillämpningen av byggnadslagstiftningen. Bland annat har understrukits, att det för framtiden är oundgängligen nödvändigt ur naturvårdssynpunkt att hålla fritidsbebyggelsen inom landets tätortsregioner samlad och koncentrerad. Detta innebär, att den nästan undantagslöst måste detaljplaneras genom byggnadsplan. Om så sker kan områden mellan tätbebyggelsegrupperna hållas fria för den rörliga befolkningens behov. En sådan politik är till fördel för alla befolkningsgrupper.

Enligt utredningens mening har utvecklingen nu gått så långt att den fortsatta exploateringen för fritidsbebyggelse måste direkt sammankopplas med åtgärder för att säkerställa naturreservat. I annat fall kommer den icke fastighetsägande befolkningens möjligheter till vistelse i naturen inom någorlunda nära räckhåll från bostadsorten att undan för undan minska och till slut försvinna. I den konkurrenssituation. som råder i fråga om markutnyttjandet, kan den person som bygger ett fritidshus sägas få en förmån i förhållande till dem som icke har möjligheter att bygga. Genom exploateringen utsläckes nämligen i regel en tidigare på platsen gällande allemansrätt. Utredningen hänvisar i detta avseende till de »hemfridszoner», som enligt utredningens uppfattning bildas kring ett boningshus och som närmare berörts i kap 9. Det skulle därför icke vara ur samhällelig synpunkt orimligt, att rätten att bygga belades med en avgift i syfte att inom samma större region säkerställa en fri natur. Om avgiftsmedlen i fråga återfördes till samma trakt skulle ägaren av fritidsfastigheten ofta få direkt nytta av dem och värdet på hans fastighet öka.

På nu anförda grunder anser utredningen det skäligt att fritidsbebyggelsen avgiftsbelägges för sociala naturvårdsändamål. Utredningen har erfarit att vissa kommuner redan börjat praktisera en dylik exploateringsavgift, men på ganska lösa grunder. Det finns därför en särskild anledning att ge anordningen stadga. Avgiften bör i princip koncentreras till fritidsbebyggelse. För den permanenta bebyggelsen bör naturvårdsintresset här som i andra sammanhang vika.

Det har framgått av den förda diskussionen att det i första hand är i de tättbefolkade delarna av landet som utredningen anser avgiften berättigad. Det bör nämligen samtidigt föreligga ett påtagligt exploateringsintresse och ett lika påtagligt behov av fria naturområden. I och för sig vore det en tänkbar lösning att man i en författning angav, inom vilka län eller kommuner avgiften skulle gälla. En sådan reglering skulle emellertid sannolikt bli besvärlig, i det tid efter annan nya områden skulle behöva föras in under regleringen. Utredningen har i stället stannat för att föreslå en annan lösning, som fångar det väsentliga i syftet med avgiften, nämligen att denna anknyts till fastställelse av byggnadsplaner för fritidsändamål samt till dispenser från byggnadsförbud enligt 109 § första stycket byggnadslagen och till tillstånd till bebyggelse inom område för vilket gäller förordnande enligt 17 eller 19 § naturvårdslagen, där dessa beslut avser bebyggelse för fritidsändamål. Härigenom blir det även möjligt att åstadkomma en enkel administration av avgiftsuppbörden. Bortsett från visst undantag kräver nämligen samtliga nämnda åtgärder beslut av länsstyrelsen. Undantaget utgöres av det hittills sällsynta fallet att länsstyrelsen till byggnadsnämnd delegerat befogenheten att medgiva undantag från byggnadsförbud enligt 109 § byggnadslagen och dispens från sådant förbud beviljas för uppförande av fritidshus. Även i sådant fall synes avgiften böra fastställas av länsstyrelsen, som för detta ändamål bör få del av byggnadsnämndens beslut och övriga handlingar i ärendet.

Avgiften bör beräknas efter det antal för fritidsändamål avsedda bostadsenheter som länsstyrelsen beräknar komma att uppföras på grund av beslutet om fastställande av byggnadsplan eller om dispens från byggnadsförbud. Med bostadsenhet bör i detta sammanhang förstås familjebostad med därtill eventuellt hörande uthusbyggnader. gäststuga etc. Radhusbyggnad kan sålunda innehålla flera bostadsenheter. Även då det gäller semesterhem el dyl bör antalet enheter som självständigt kan användas som familjebostad vara avgörande för avgiftens storlek. Utredningen förutsätter att tillämpningsföreskrifter utarbetas i förevarande ämne.

Avgift för planerad byggnad bör givetvis blott erläggas en gång. Ny avgift bör sålunda ej uttagas om, sedan dispens medgivits jämlikt 109 § byggnadslagen eller 17 eller 19 § naturvårdslagen, byggnadsplan för området fastställes innan tillämnad nybyggnad hunnit påbörjas.

I fråga om avgiftens storlek bör först anmärkas, att avgiftsmedlen i princip endast bör utgöra en mindre del av samhällets kostnader för avsättande av naturreservat. Vidare bör avgiften vara så avvägd att den aldrig framstår som en påtaglig ekonomisk belastning för den som ämnar bygga. En avgift av storleksordningen 200 kronor torde i regel falla helt inom osäkerhetsmarginalerna av kostnadsberäkningarna även för ett enkelt sportstugebygge. Det finns även anledning jämföra en sådan avgift med den accis, som utgår vid köp av bil — minst av storleksordningen 1 000 kronor — och som icke synes påverka köplusten nämnvärt.

Utredningen har tidigare i detta kapitel uppskattat de förestående sakkostnaderna för stat och kommun vid avsättande av naturreservat m m till storleksordningen 8 à 10 miljoner kronor genomsnittligt per år under en tioårsperiod. Det förefaller utredningen skäligt att en exploateringsavgift å bebyggelsen finge svara för åtminstone 1 miljon kronor per år. De enligt ovan avgiftsbelagda bebyggelsefallen är svåra att uppskatta till antalet. Dessa torde öka i den mån länsstyrelserna enligt utredningens förslag skärper planläggningskraven på fritidsbebyggelsen. En försiktig kalkyl pekar mot att antalet avgiftsfall torde uppgå till åtminstone 5000 per år med tyngdpunkt i ost- och västkustlänen. Om avgiften sättes till 200 kronor per bebyggelseenhet skulle alltså denna väg kunna tillföras naturvården l miljon kronor per år.

Utredningen anser kommunen vara ett alltför begränsat område för att vara styrande för avgiftsmedlens utnyttjande. Däremot anser utredningen länet vara en lämplig enhet. De avgiftsmedel, som inflyter från ett län, bör sålunda även utnyttjas för säkerställande av naturområden inom länet. Härigenom uppnås även det nära samband mellan bebyggelseregleringen och avsättandet av naturområden, som utredningen åsyftat.

Ett utkast till förordning om exploateringsavgift å viss bebyggelse har utarbetats och intagits i kap 1.

5. Sammanfattande synpunkter

Den verkställda undersökningen ger vid handen att en avgiftsfinansiering av naturvårdens sakkostnader är tekniskt möjlig i betydande omfattning. Regleringsavgifterna borde på längre sikt och huvudsakligen för Norrland kunna bidraga med omkring 1 miljon kronor per år, en täktavgift skulle kunna ge ungefär 1,5 miljoner kronor per år och en exploateringsavgift å viss bebyggelse omkring 1 miljon kronor per år.

Den genomförda diskussionen syftar främst till att redovisa de tekniska finansieringsmöjligheterna. Om en avgiftsfinansiering skall tillämpas inom naturvårdsområdet är en fråga av skattepolitisk art, som egentligen faller utanför utredningens kompetens. Den måste givetvis bedömas i ett större sammanhang och under jämförelse med vad som gäller på andra områden av samhällslivet. Utredningen har dock sökt bedöma verkningarna av ett avgiftssystem ur allmän naturvårdssynpunkt och har därvid funnit åtskilliga principiella och praktiska skäl som talar för en utsträckt avgiftsfinansiering. Sammanfattningsvis vill utredningen uttala, att såväl en täktavgift som en avgift på viss bebyggelse — regleringsavgifterna finns ju redan — skulle medverka till ett ökat hänsynstagande till naturvärdena i det allmänna medvetandet och dessutom möjliggöra en rättvisare fördelning av samhällets naturvårdskostnader än den som blir resultatet av en ren skattefinansiering.

Om därför avgörande svårigheter skulle uppkomma att skattefinansiera den av utredningen föreslagna naturvårdsbudgeten, vill utredningen rekommendera att en avgiftsfinansiering tillgripes i full utsträckning. En sådan inverkar endast på anslaget: Kostnader för ersättningar till markägare m m. På detta anslag har utredningen beräknat medelsbehovet under de tre första verksamhetsåren till respektive 4.8, 5.8 och 6.8 miljoner kronor. Vid en full tillämpning av de diskuterade avgifterna kan detta anslag efter någon tid begränsas högst väsentligt. Det är emellertid att märka att täktavgifterna börjar debiteras först under andra året samt att regleringsmedlen först på längre sikt växer till förut angivet belopp. Vid en avgiftsfinansiering torde därför över budgeten böra anslås respektive 3.3, 2.8 och 3.8 miljoner kronor för de tre första budgetåren. Detta innebär sålunda att avgifterna på någon sikt skulle svara för ungefär hälften av naturvårdens sakkostnader.

1. Redogörelsen har för utredningens räkning sammanställts av vattenregleringsföretagens samarbetsorgan (VASO).