SOU 1951:5 Förslag till naturskyddslag m. m./3
| ← Riktlinjer för ny naturskyddslagstiftning |
|
Förslaget till tillämpningskungörelse → |
3. Förslaget till naturskyddslag.
Inledande bestämmelser.
1 §.
I denna paragraf har försök gjorts att i sammanträngd form angiva naturskyddets allmänna principer. Såsom sagts i det föregående tager förevarande lagstiftning närmast sikte på naturskyddets kulturella och sociala syften. Ehuru naturskyddet ur ekonomisk synpunkt sålunda icke särskilt regleras, är det, såsom också tidigare erinrats, dock uppenbart att i samband med beaktande av de kulturella eller sociala intressena även ekonomiska synpunkter måste anläggas. Utredningen har ansett detta böra komma till direkt uttryck i lagen genom en bestämmelse att naturen skall med hänsyn till sin allmänna betydelse ur kulturell, social och ekonomisk synpunkt skyddas och vårdas såsom en nationell tillgång. Målet år att inom lagstiftningens ram balansera de olika anspråken på naturens nyttjande och att sålunda åstadkomma, att naturen och dess värden tillgodogöras på det mest ändamålsenliga sättet.
Icke blott nationalekonomiska synpunkter måste beaktas. Då naturskyddsåtgärderna skola i praktiken genomföras, är det nödvändigt att hänsyn tages även till markägares och andra rättsinnehavares intressen. Dessa kunna vara också av annan art än ekonomiska. Ett känslobetonat motsatsförhållande kan ofta inträda, då fråga är om naturskyddsåtgärder som inkräkta på den privata ägande- eller nyttjanderätten. Att besvärliga intressekonflikter kunna uppstå är tydligt. De få emellertid lösas här liksom på andra områden genom att en avvägning sker, därvid de intressen, som finnas väga mest, få bli utslagsgivande.
Ett onödigt och planlöst tillspillogivande av naturtillgångarna eller ett ensidigt utnyttjande, vilket i längden medför rubbningar i den naturliga balansen, bör alltid undvikas. Därför bör varje arbetsföretag i sin verksamhet iakttaga försiktighet, så att skadegörelse i möjligaste mån undvikes. Likaledes bör varje enskild individ i sitt umgänge med naturen visa varsamhet. Ehuru en allmän bestämmelse av denna innebörd icke kan förenas med straffpåföljd, synes den giva uttryck åt en så grundläggande naturskyddsregel, att den icke bör saknas i lagen.
2 och 3 §§.
Enligt vad förut anförts (s. 78—79) föreslår utredningen tillskapande av en särskild naturvårdsmyndighet. Utredningen anser att denna skall ha formen av en statlig nämnd, statens naturvårdsnämnd. Av praktiska skäl synes det emellertid lämpligt att i lagen lämna öppen frågan vem som skall beklädas med naturvårdsmyndighetens uppgifter. Det är tillräckligt att här fastslå, att en sådan myndighet skall finnas. Närmare föreskrifter om dess organisation och verksamhet liksom också tillämpningsföreskrifter i övrigt till lagen böra meddelas i författningar, som ej ha civillags karaktär.
Nationalparker.
I sin motivering till det förslag till lag angående nationalparker, varå nuvarande lag i ämnet grundas, anförde 1907 års sakkunniga, att det vore av intresse, att vissa områden avsattes, där naturlivet finge utveckla sig alldeles ostört av inverkan från kulturen. Därtill lämpade sig tydligen icke annat än sammanhängande områden av något större omfattning. Likaledes kunde inträffa, att inom en viss trakt naturminnesmärken förekomme så rikligt, att ett fredande av ett vidsträcktare område i ett sammanhang syntes vara det lämpligaste. Enligt de sakkunniga komme man därmed in på begreppet nationalpark. De sakkunniga framhöllo, att det låge i sakens natur, att ett område av nämnda beskaffenhet skulle komma att erbjuda den besökande mycket av intresse samt bli ett omtyckt mål för resor. En nationalpark finge härigenom en dubbelkaraktär av på en gång naturmärkvärdighet och framstående turistområde.
De sakkunniga, vilka ansågo det icke kunna ifrågakomma att av annan mark än kronans fridlysa områden av den storleksordning, det här gällde, förmenade, att det icke kunde överlämnas åt underordnad myndighet – länsstyrelsen – att föreskriva de särskilda fridlysningsbestämmelser, som erfordrades. Fridlysningens omfång och därmed sammanhängande frågor torde regleras vid och genom beslutet om nationalparkens avsättande. Detta kunde bekvämligast ske därigenom, att man en gång för alla genom en lag fastsloge, vad ett beslut om visst områdes avsättande till nationalpark innebure i fridlysningsavseende.
Vad angår nationalparkernas förvaltning uttalade de sakkunniga, att områdena torde undantagas från eljest gällande förvaltningsregler. Dessa regler avsåge nämligen att materiellt tillgodogöra området för kronans räkning, men något sådant skulle icke vidare äga rum. Ändamålet med nationalparks avsättande torde vara att söka bibehålla icke blott områdets naturliga beskaffenhet samt dess växt- och djurliv utan även dess naturskönhet och detta genom att området lämnades i största möjlighet åt sig självt. Ehuru områdets förvaltning för framtiden sålunda huvudsakligen komme att bli av negativ art, visade det sig dock att man icke helt kunde undvara en förvaltande myndighet, en nationalparksstyrelse. De sakkunniga föreslogo, att förvaltningsbestyret åtminstone tills vidare uppdroges åt vetenskapsakademien. Skulle det i en framtid visa sig, att de praktiska bestyren vid nationalparkerna bleve för akademien alltför betungande, kunde ju nationalparkernas styrelse uppdragas åt en särskild kommission, i vilken dock den naturvetenskapliga sakkunskapen aldrig finge saknas.
I Kungl. Maj:ts proposition, nr 102, till 1909 års riksdag, med förslag till bland annat lag angående nationalparker gjordes ej någon erinran mot de sakkunnigas här återgivna uttalanden.
I proposition, nr 125, till samma års riksdag hemställde Kungl. Maj:t, efter förslag av de sakkunniga, att såsom nationalparker måtte avsättas tio närmare angivna områden av kronomark, vilka som följd härav icke vidare skulle för kronans räkning tillgodogöras utan förvaltas i syfte, att desamma såsom provstycken på ursprunglig eller märklig natur måtte åt framtiden bevaras i huvudsak orubbade.
Riksdagen biföll propositionen.
För närvarande äro de svenska nationalparkerna femton till antalet med en sammanlagd areal av bortåt 4 000 kvkm. I det följande lämnas vissa kortfattade uppgifter om desamma, hämtade ur professor Rudolf Florins på föranstaltande av vetenskapsakademien utgivna »Förteckning å svenska nationalparker samt å fridlysta naturminnesmärken» (1948).
1. Abisko nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1910, n:r 30, sid. 4 och 1925,
n:r 523.) Nationalparken är avsöndrad från fastigheten Jukkasjärvi
kronoöverloppsmark 11 och belägen i Jukkasjärvi socken av Norrbottens län invid
södra sidan av Torneträsk på ömse sidor om Abiskojokk upp till dess biflod
Siellajokk. Den omfattar även en del av Torneträsk med holmen Abiskosuolo.
Areal omkring 50 kvkm.
2. Stora Sjöfallets nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1910, n:r 30, sid. 2
och 1919, n:r 641.) Nationalparken är belägen i Gällivare och Jokkmokks
socknar av Norrbottens län kring Stora Luleälvs översta lopp från Langassjön
i öster till och med »Luoktanjarkajaure» [= Årrajarnga + Nikkajarnga (eller
Ritsemjarnga)] i väster. I norr gränsar den till sjöarna Satisjaure, Kakirjaure,
Teusajaure, Suorkejaure och Autajaure, i söder, från sydvästra hörnet till
Situo-ädno, intill Sareks nationalpark. Den i Gällivare socken belägna delen
består av avsöndring från Gällivare kronoöverloppsmark n:r 1 jämte
fastigheten Rosendal 11, den i Jokkmokks socken belägna delen av avsöndring från
dels Jokkmokks kronoöverloppsmark 171, dels fastigheten Sjöfallet n:r 1.
Areal ursprungligen 1 500 kvkm. Ett större område, omfattande sjöarna längs
parkens mitt, är utbrutet ur parken enligt Kungl. Maj:ts brev till
vetenskapsakademien den 26 sept. 1919.
3. Sareks nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1910. n:r 30, sid. 3.)
Nationalparken är belägen i Jokkmokks socken av Norrbottens län och utgör
avsöndring från Jokkmokks kronoöverloppsmark 171. Den omfattar bland andra
Sarek-, Ålkatj- och Pårtefjällen, gränsar i norr till Stora Sjöfallets nationalpark,
i öster till Situo-ädno, Situojaure, Tjåletjåkko och Laitaure, i väster till
Sarvesjokk och Melädnos mellersta lopp samt i söder till Njåtsosjokks mellersta lopp,
sjön Rittak och Taureju-ädno. Areal omkring 1 900 kvkm.
4. Garphyttans nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1910, n:r 30, sid. 2.) Nationalparken är belägen i Kilsbergens södra sluttning i Hidinge socken av Örebro län och fullständigt inhägnad. Dess areal utgör omkring 1,08 kvkm.
5. Sonfjällets nationalpark. (Sv. Författn.-sam'l. 1910, n:r 136.) Nationalparken omfattar den söder och väster om Valmån belägna delen av Hede kronopark i Hede socken i Härjedalen och innesluter Sonfjällets högsta del. Areal omkring 27 kvkm.
6. Gotska Sandön: nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1910, n:r 159.) Nationalparken är belägen å Gotska Sandön i Fårö socken av Gotlands län och upptager omkring en tiondel av öns yta (3,68 kvkm.).
7. Hamra nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1911, n:r 35.) Nationalparken är belägen inom Orsa finnmark (Hamra kapellförsamling) i Los socken av Gävleborgs län och omfattar, jämte någon mossmark, ett omkring 0,2 kvkm. stort, med urskog bevuxet område.
8. Ängsö nationalpark. Nationalparken utgöres av holmen Ängsön i Länna socken av Stockholms län samt består till största delen av skogsmark och lövängar jämte en liten torplägenhet. Arealen uppgår till omkring 0,75 kvkm.
9. Peljekaise nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1913, n:r 146.) Nationalparken är belägen i Arjeplogs socken av Norrbottens län sydväst om fjället Peljekaise och nordost om sjöarna Tjalasjaure och Luotaure samt utgör avsöndring från fastigheten Arjeplogs kronoöverloppsmark 291. Areal omkring 146 kvkm.
10. Dalby-Söderskogs nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1918, n:r 631.) Nationalparken är belägen i Dalby socken av Malmöhus län, har ett ytinnehåll av omkring 0,34 kvkm. och är inhägnad.
11. Vaddetjåkko nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1920, n:r 677.) Nationalparken är avsöndrad från fastigheten Jukkasjärvi kronoöverloppsmark 11 och belägen i Jukkasjärvi socken av Norrbottens län nordväst om Torneträsk vid 68° 30' n. lat. Den omfattar fjället Vaddetjåkko (Vadvetjåkko) och en söder därom belägen slättmark samt har en areal av ungefär 24,5 kvkm.
12. Blå Jungfruns nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1926, n:r 16.) Nationalparken omfattar ön Jungfrun (»Blå Jungfrun») i norra delen av Kalmarsund inom Misterhults socken och har en areal av omkring 0,46 kvkm. Genom gåvobrev den 9 september 1925 överlämnades den till Kungl. Maj:t och kronan för att avsättas såsom nationalpark.
13. Norra Kvills nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1928,.n:r 24.) Nationalparken omfattar ett huvudsakligen med barrskog bevuxet, omkring 0,27 kvkm. stort område av Norra Kvills kronopark i Rumskulla socken av Kalmar län.
14. Töfsingdalens nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1931, n:r 404.) Nationalparken är belägen inom Idre socken av Kopparbergs län och omfattar en areal av omkring 13,65 kvkm. Den består av granurskog, omramad av lågfjäll, samt väldiga blockmarker.
15. Muddus nationalpark. (Sv. Författn.-saml. 1942, n:r 981.) Nationalparken är belägen inom den lappländska barrskogsregionen i Gällivare och Jokkmokks socknar av Norrbottens län mellan allmänna vägen Porjus–Gällivare i norr och Stora Lule älv i söder. Den omfattar inom Gällivare socken dels fastigheten Muddusträsk 11, dels ock delar av fastigheterna Dundret—Råneträsk 11 och Gällivare kronoöverloppsmark 11 samt inom Jokkmokks socken delar av fastigheterna Ananas 11 och Porjus 11. Centrum utgöres av sjön Muddusjaure och älven Muddusjokk med omgivande myrar. Västerut når nationalparken till berget Vuosmavare, österut till berget Linavare och sjön Kuobmojaure. I södra delen finnas djupa klyftdalar. Areal 491,75 kvkm.
Såsom framgår av den redogörelse, som tidigare lämnats för gällande lag
angående nationalparker, är begreppet nationalpark icke närmare
bestämt. I det av 1907 års sakkunniga framlagda lagförslaget angavs, att
med områdes avsättande till nationalpark avsåges att för framtiden söka
i största möjliga mån bevara dess naturliga beskaffenhet, dess växt- och
djurliv samt naturskönhet. Någon motivering till att denna definition icke
upptogs i det förslag, som av Kungl. Maj:t förelades riksdagen, lämnades
icke. Man torde härav kunna draga den slutsatsen, att någon ändring i sak
icke var avsedd. Måhända var anledningen till avvikelsen från de
sakkunnigas förslag endast den, att det ansågs onödigt eller möjligen
principiellt stötande att i allmän lag uppställa regler, vid vilka riksdagen vore
bunden vid ställningstagande till frågan, huruvida visst område borde
avsättas till nationalpark eller icke.
Emellertid är det, oavsett om begreppet nationalpark definieras i lagen, tydligt, att man icke kan undgå att i det aktuella fallet göra klart för sig, huruvida ett såsom nationalpark ifrågasatt område är av beskaffenhet att lämpa sig såsom sådant. Man nödgas under alla förhållanden skapa sig en bild av vad nationalparksbegreppet innefattar. Men under sådana omständigheter förefaller det ändamålsenligt att begreppet kommer till uttryck i lagtexten. En särskild anledning härtill är att enligt utredningens förslag nationalparker och naturminnesmärken – eller, som utredningen vill benämna dem, naturminnen – behandlas i en och samma lag. Beträffande naturminnen kan en definition ej undvaras. Det förefaller då riktigast att även nationalparker definieras. Anledningen härtill kan synas så mycket större, som gränsen mellan de båda slagen av naturskyddsobjekt blivit i viss mån flytande. Något hinder ur principiell synpunkt mot att en begreppsbestämning intages i lagen jämväl beträffande nationalparker torde ej möta. Formellt sett står det riksdagen fritt att utan hänsyn till hur nationalparksbegreppet definieras besluta om avsättande såsom nationalpark av visst område. Det kan emellertid antagas att en i lag fastställd definition blir vägledande vid besluten. Den kommer därför ingalunda att sakna praktisk betydelse. Om, såsom utredningen föreslår (s. 176), expropriationsrätt införes beträffande mark för nationalparksändamål, kommer en definition å vad med nationalpark skall förstås att få ytterligare en uppgift att fylla.
Enligt utredningens mening, och denna torde sammanfalla. med vad 1907 års sakkunniga avsett, bör syftet med nationalparkerna anses vara att åt samtid och eftervärld såsom en hela nationens tillhörighet skydda sammanhängande större områden, utgörande karakteristiska prov på ursprungliga eller av kulturinflytelser relativt oberörda landskapstyper med tillhörande ytbildningar, växt- och djurvärld. Nationalparkerna skola bilda centralhärdar för vetenskaplig forskning. Men med den begränsning, som föranledes härav eller eljest av hänsyn till naturens bevarande, skola de stå öppna för envar till befordrande av kännedomen om och kärleken till vårt lands natur.
Nationalparkernas syfte är således, vilket utredningen redan tidigare erinrat, såväl kulturellt som socialt. I sistnämnda avseende äro de, kan man säga, ett slags fritidsområden för nationen i dess helhet, ehuru kringgärdade med alldeles särskilda skyddsbestämmelser till säkerställande av att det kulturella värdet icke skadas. De stora lappländska nationalparkerna äro goda exempel på vad utredningen här åsyftar. Samtidigt som de tjäna till att i en samlad landskapsbild bevara svensk natur av vetenskapligt och estetiskt värde, utgöra de vidsträckta strövområden, dit folk från alla delar av landet söker sig för vila och rekreation. En förutsättning för att en nationalpark skall kunna fylla en social uppgift av dylik art är, att den omfattar ett tämligen stort område. Alla våra nationalparker äro ej av denna beskaffenhet. Såsom exempel på motsatsen kunna nämnas Hamra nationalpark och Norra Kvills nationalpark. Enligt utredningens mening kunde det ifrågasättas, huruvida områden sådana som de sistnämnda rätteligen bort skyddas genom att avsättas såsom nationalparker. Fordringarna i fråga om storleken av ett område för att det skall hänföras till nationalpark torde visserligen få anses olika, beroende på huruvida det är beläget i exempelvis Lapplands fjällvidder eller södra Sveriges jordbruksbygder. Området synes dock alltid böra vara av den omfattningen att det lämnar allmänheten möjlighet till friluftsliv. I annat fall, då alltså det sociala syftet intager en underordnad plats, synes det riktigare, att det fridlyses såsom naturminne. Såsom utredningen nyss nämnt har gränsen mellan nationalparker och naturminnen blivit i viss mån flytande. Helt kan detta kanske ej hindras. Ej heller är en alltför skarp gränsdragning alltid behövlig eller ens önskvärd. Det synes emellertid utredningen som om av praktiska skäl det förtjänade övervägas, huruvida nuvarande mindre nationalparker skola behålla sin nationalparkskaraktär och om de icke i stället borde skyddas såsom naturminnen. En sådan prövning ankommer dock icke på utredningen. En annan fråga, som också synes kunna bli föremål för övervägande, är huruvida vissa lappländska nationalparker, ehuru omspännande stora områden, icke borde, medan tid är, givas än större ägovidd. Utredningen förutsätter att överväganden av detta slag komma att upptagas av den föreslagna naturvårdsmyndigheten.
I likhet med vad nu gäller torde nationalpark böra inrättas endast å kronomark. Det ingripande, som marks avsättande till nationalpark innebär, är så långtgående, att det svårligen kan tänkas ifrågakomma beträffande mark under enskild äganderätt. Skulle det för något fall finnas angeläget, att nationalparksbestämmelserna göras gällande beträffande sådan mark, bör denna överföras i kronans ägo. Detta synes, där ej frivillig överlåtelse ifrågakommer, lämpligen kunna ske genom expropriation. Expropriationslagens 1 § lämnar kronan möjlighet att förvärva jordområde för dess avsättande såsom naturminne. Liknande möjlighet i fråga om avsättande av mark såsom nationalpark saknas för närvarande. Sådan möjlighet synes, även om den kanske icke får större praktisk betydelse, böra öppnas. Tillägg av denna innebörd bör alltså göras till 1 § expropriationslagen.
I anslutning till det anförda har i denna paragraf sammanfattats det enligt utredningens mening för en nationalpark väsentligen kännetecknande. Med uttrycket att ett områdes avsättande till nationalpark avser dess bevarande såsom en nationell tillgång, öppen för alla, åsyftas givetvis icke att allmänheten skall tillerkännas obegränsad rörelsefrihet. Avsikten är endast att betona vad förut framhållits angående den sociala karaktär, nationalparkerna måste anses äga i viss motsats till naturminnena, där det sociala syftet är av underordnad betydelse i jämförelse med deras vetenskapliga eller eljest kulturella uppgifter. Liksom för närvarande sker måste nationalparkerna även i fortsättningen bli föremål för reglerande bestämmelser, genom vilka närmare klarläggas villkor för färdsel och uppehåll inom desamma. Dessa bestämmelser kunna vara mer eller mindre stränga, beroende på vederbörande nationalparks natur och arten av de intressen, som behöva skyddas. Såsom framgår av nästföljande paragraf kan beträffande vissa områden av en nationalpark till och med meddelas totalförbud mot beträdande. Men detta hindrar icke att nationalparken som sådan måste sägas stå öppen för envar.
För närvarande tillgår så, att Kungl. Maj:t, i samband med att riksdagen beslutar att ett område skall avsättas såsom nationalpark, erhåller bemyndigande att i fråga om nationalparkens förvaltning meddela de närmare bestämmelser, som kunna finnas erforderliga. Ett generellt bemyndigande av denna innebörd har synts utredningen böra intagas i lagen; det har fått sin plats i förevarande paragrafs första stycke.
Det för närvarande i övrigt tillämpade systemet att i lagen räkna upp de åtgärder, som skola vara förbjudna inom nationalparks område, är behäftat med vissa olägenheter. Å ena sidan medför ett sådant förfarande, att bestämmelserna bli onödigt stränga. Det blir nämligen nödvändigt att i lagtexten medtaga alla förbud, som överhuvud kunna tänkas ifrågakomma. Därför har också Kungl. Maj:t i 3 § lagen angående nationalparker tillagts befogenhet att i särskild ordning medgiva undantag. Å andra sidan är det svårt att genom en uppräkning få förbudsbestämmelserna så omfattande, att de täcka alla tänkbara fall. Kungl. Maj:t har därför i 4 § nationalparkslagen erhållit rätt att där så finnes lämpligt helt förbjuda nationalparks beträdande.
Då såsom antytts olika nationalparker fordra olika behandling, är det
opraktiskt att tynga lagtexten med en mångfald detaljbestämmelser,
vilkas tillämpning likväl ytterst blir beroende av beslut i varje särskilt fall.
Mest ändamålsenligt synes utredningen vara att för varje park meddelas
de bestämmelser, som för den parken finnas erforderliga. Men dessa
ordningsbestämmelser böra ej utfärdas i form av lag. I lagen bör endast
angivas arten av de begränsningar i allemansrättens utövning, som må
ifrågakomma. De närmare bestämmelserna bör det ankomma på Kungl. Maj:t
att meddela, med rätt för Kungl. Maj:t att anförtro sin beslutanderätt ät
underordnad myndighet. Härigenom vinnes ett enklare och smidigare
förfarande än det för närvarande tillämpade.
Erforderligt bemyndigande för Kungl. Maj:t i nu berörda avseende har upptagits i förevarande paragrafs andra stycke. Bestämmelserna i 1, 3 och 4 §§ nationalparkslagen ha därmed blivit obehövliga. Av det föreslagna stadgandets avfattning torde framgå, att det innebär befogenhet att i lämplig utsträckning begränsa eller eljest reglera färdsel ej blott på marken genom nationalparks område utan även i luften.
Frågan om nationalparkernas förvaltning och vad därmed sammanhänger kommer att närmare behandlas i samband med förslaget till tilllämpningskungörelse. Även frågan om meddelande av erforderliga ordningsbestämmelser för de olika nationalparkerna kommer därvid att ytterligare något beröras.
Paragrafen motsvarar stadgandet i 2 § första stycket nationalparkslagen.
Den i berörda stadgande fastslagna principen om respekterandet av enskild rätt, som uppkommit innan området avsatts till nationalpark, bör alltjämt gälla. Ej heller får vad om nationalparker föreskrives leda till inskränkning i de särskilda rättigheter, som äro tillförsäkrade lapparna. Skulle begränsning av sådan rätt, exempelvis till jakt eller fiske inom viss nationalpark finnas erforderlig ur naturskyddssynpunkt, torde frågan böra upptagas i form av ändring i lagen den 18 juli 1928 om de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige. Det torde ankomma främst på naturvårdsmyndigheten att, därest efter verkställd undersökning ett behov av dylik begränsning skulle visa sig vara för handen, taga initiativ till erforderliga åtgärder.
I paragrafen har ej upptagits stadgandet i 2 § andra stycket nationalparkslagen om ersättning av statsverket för skada som å renar förorsakats av björn, järv, lo, varg eller örn. Stadgandet är icke av civillags natur. Ersättningsfrågan regleras, detta stadgande förutan, genom bestämmelser i 27 § 2 mom. jaktstadgan och kungörelsen den 12 april 1946 (nr 146) om ersättning för skada av järv eller varg.
Naturminnen.
I förut omförmälda (s. 82) »Förteckning å svenska nationalparker samt å fridlysta naturminnesmärken» redovisas 173 fridlysta områden, vilkas sammanlagda areal torde överstiga 1 000 hektar. De fridlysta geologiska naturminnesmärkena utgöras av ett 60-tal flyttblock, sex klippblockspartier, talrika raukar, ett par grottor, flera jättegrytor, tre skalbankspartier, två åsgropar och en jordlagerföljd. Under rubriken växter upptagas dels växtarter, dels ock »enstaka individ av träd eller buskar och bestånd». Antalet växtarter, av vilka dock åtskilliga skyddats icke genom fridlysning utan genom förbud enligt ll § lagen angående naturminnesmärkens fredande, angives till »79 arter och 4 hybrider jämte ett obestämt antal former av tre släkten». Den andra gruppen består av »5 320 enstaka individ av träd och buskar, 38 enstaka bestånd eller grupper av sådana samt 1 trädallé». Till skydd för djur ävensom häckplatser och boträd för fåglar ha jämväl meddelats flera fridlysningsbeslut.[1] – Till jämförelse må nämnas att motsvarande förteckning för år 1919 upptog sammanlagt 85 fridlysningar.
Naturskyddsföreningen har upprättat en uppställning över meddelade fridlysningar, utvisande hur dessa fördelas länsvis. Uppställningen, som upprättades år 1945, återgives å nästa sida.
Åtskilliga fridlysningar ha skett jämväl med stöd av 1909 års riksdagsbeslut om rätt för de myndigheter, vilka förvalta kronan tillhörig mark, att, när sådant utan avsevärd uppoffring eller olägenhet för kronan kunde äga rum, tillåta, att område eller föremål, som vore att anse såsom naturminnesmärke, tills vidare lämnades orubbat eller genom lämpligt förbehåll vid arrendeupplåtelse undandroges arrendators förfogande (s. 42). Även dessa äro redovisade i förenämnda förteckning. Samtliga ha tillkommit genom beslut av domänstyrelsen. Besluten avse 302 områden med en sammanlagd areal av 7516 hektar, ett geologiskt minnesmärke – »Haverö häll», tidigare gränssten mot Norge, å Turinge kronopark i Medelpads revir – samt 495 enstaka träd.
| Stockholms stad | – | – | 1 |
| Stockholms län | 16 | 17 | 5 |
| Uppsala län | 6 | 4 | 4 |
| Södermanlands län | 6 | 19 | 3 |
| Östergötlands län | 15 | 43 | 8 |
| Jönköpings län | 10 | 25 | 3 |
| Kronobergs län | 15 | 45 | 2 |
| Kalmar län | 52 | 174 | 15 |
| Gotlands län | 23 | 11 | 6 |
| Blekinge län | 9 | 48 | 2 |
| Kristianstads län | 16 | 25 | 9 |
| Malmöhus län | 6 | 10 | 12 |
| Hallands län | 12 | 13 | 8 |
| Göteborgs och Bohus län | 9 | 12 | 6 |
| Älvsborgs län | 7 | 19 | 5 |
| Skaraborgs län | 27 | 23 | 13 |
| Värmlands län | 7 | 12 | 1 |
| Örebro län | 23 | 50 | 8 |
| Västmanlands län | 10 | 37 | 3 |
| Kopparbergs län | 23 | 80 | 2 |
| Gävleborgs län | 10 | 5 | 3 |
| Västernorrlands län | 4 | 3 | 3 |
| Jämtlands län | 10 | 14 | 4 |
| Västerbottens län | 18 | 6 | 2 |
| Norrbottens län | 22 | 5 | 11 |
| Summa | 356 | 700 | 139 |
Såsom framgår av tidigare redogörelse kan enligt gällande lag fridlysning icke ske mot ägares bestridande samt ej heller mot bestridande av annan rättsinnehavare, för den händelse fridlysningen skulle medföra intrång, som icke är allenast oväsentligt. Vidare gäller att den som önskar genomföra en fridlysning, har att svara för de flesta av de med fridlysningsförfarandet förenade kostnaderna. Sålunda skall sökanden bekosta ansökningens kungörande i länskungörelserna samt tidning inom orten ävensom underrättelse med allmänna posten till alla kända innehavare av nyttjanderätt, servitutsrätt eller annan dylik fastigheten avseende rätt, vilka icke medgivit ansökningen. Bifalles ansökningen, måste sökanden bekosta naturminnesmärkets utmärkande på marken samt, om så finnes erforderligt, dess inhägnande. Han måste dessutom underhålla dessa anordningar, om han icke vill riskera, att fridlysningen förklaras förfallen.
Mot nu berörda stadganden framställdes redan under förarbetena till lagen vissa erinringar. Emellertid ansågos dessa ej böra föranleda ett frångående av 1907 års sakkunnigas förslag, vilket i förevarande delar överensstämde med nu gällande lag. Sedermera har, såsom nämnts (s. 58), frågan om sökandes skyldighet att bekosta kungörelse m. m. blivit efter hemställan av 1944 års riksdag föremål för särskild utredning genom vetenskapsakademien. Enligt det förslag, som akademien på grund av denna utredning framlagt, skall ansökan om fridlysning kungöras endast om den tillstyrkts av akademien. Kungörandet skall då ske på allmän bekostnad. Vidare skall naturminnesmärkes utmärkande på marken och inhägnande bekostas icke av sökanden utan av akademien.
Ur allmän synpunkt måste det anses otillfredsställande, att möjligheterna till fridlysning såsom naturminne helt skola vara beroende av ägares och andra rättsinnehavares samtycke. En jämförelse med fornminnena ligger nära till hands, även om uppenbara olikheter finnas. Det gäller också här skydd för och tillgodoseende av värdefulla kulturella intressen. Det kan knappast begäras att markens ägare eller övriga rättsinnehavare alltid skola inse betydelsen ur naturskyddssynpunkt av att fridlysning kommer till stånd. Och ha de dylik insikt, är anledningen till att de skola äga motsätta sig fridlysningen än mindre.
Visserligen finnes den i expropriationslagen givna möjligheten att genom expropriation i kronans ägo överföra jordområde av synnerligen märklig naturbeskaffenhet för dess avsättande såsom naturminnesmärke. Denna möjlighet har dock kommit till användning endast en gång. Den innebär också ofta ett osmidigt förfarande, när det gäller att säkra naturskyddets intressen. Att tillgripa expropriation i syfte att överföra äganderätt kan befinnas lämpligt om det gäller att skydda exempelvis geologiska formationer. Förfarandet är däremot föga användbart, när det är fråga om att bevara till exempel enstaka träd. Expropriation för naturskyddsändamål skulle också, om förfarandet i större utsträckning komme till användning för att överföra äganderätt, lätt föranleda onödig fastighetssplittring. Expropriation för förvärv av annan rätt än äganderätt lärer av praktiska skäl sällan kunna komma i fråga. Överhuvud måste expropriationsförfarandet i flertalet fall bli oproportionerligt kostsamt. Fridlysningsförfarandet är i allmänhet enklare och erbjuder större anpassningsmöjligheter. En förutsättning för att det skall kunna effektivt utnyttjas är emellertid, att det göres oberoende av huruvida sakägarna medgiva dess tillämpning eller icke. Utredningen förordar, att lagstiftningen utformas enligt sådan linje.
Om alltså, på sätt utredningen föreslår, fridlysning skall kunna ske mot markägares eller annan rättsinnehavares bestridande, måste vissa möjligheter beredas till ersättning för skada, som orsakas genom fridlysningen. I överensstämmelse med den princip, som kommit till uttryck i 1947 års byggnadslagstiftning, synes ersättning dock böra utgå endast för avsevärt men. Ringare olägenheter få vederbörande finns sig i utan ersättning, en grundsats som för övrigt kan sägas gälla även med nuvarande bestämmelser, enligt vilka ett oväsentligt intrång kan få göras även mot sakägares — dock icke markägares — bestridande. I detta sammanhang bör framhållas att skydd för naturvärden ofta kan vinnas genom åtgärder, som för markägare eller andra rättsägare innebära intrång av mycket obetydlig beskaffenhet. Närmare synpunkter på ersättningsfrågan utvecklas under 9 § (s. 93 o. f.).
I vissa fall är det emellertid icke tillräckligt att lämna skadeersättning. Kommer en hel fastighet på grund av fridlysning därinom att icke kunna nyttjas annat än på sätt som står i uppenbart missförhållande till fastighetens tidigare värde, bör ägaren vara berättigad att fordra att fastigheten löses. Liknande stadgande finnes i 21 § byggnadslagen ävensom i 24 § lagen om allmänna vägar och 12 § expropriationslagen.
Vad angår den andra i det föregående berörda invändningen mot gällande bestämmelser om naturminnen, eller frågan om vem som skall svara för kostnaderna för genomförande av ett fridlysningsförfarande, synes det enligt utredningens mening självfallet att dessa kostnader böra åvila det allmänna. Staten bör därjämte vara pliktig att i mån av behov svara för naturminnets vård och förvaltning. Utredningens förslag till stadganden angående naturminnen ha utformats i enlighet med de synpunkter, som här angivits. Förslaget innebär även i övrigt vissa avvikelser från nuvarande lagstiftning i ämnet såsom närmare angives i det följande.
Såsom grund för fridlysning såsom naturminne har utredningen ansett böra, i anslutning till vad för närvarande gäller, angivas dels ett områdes eller ett till fastighet hörande naturföremåls betydelse för kännedomen om landets natur, dels ock dess märkliga beskaffenhet. Ehuru naturskönhet torde kunna utan uttryckligt stadgande innefattas under begreppet märklig beskaffenhet, har det synts utredningen lämpligt, att detta klart framgår av lagtexten. Likaså har ett områdes eller föremåls egenart särskilt angivits såsom fridlysningsgrund.
Det torde vara utan vidare klart, att om ett eller flera enstaka föremål anses böra fridlysas, fridlysningen även kan omfatta ett område däromkring av lämplig storlek för att skyddet skall bli effektivt.
För att ett område eller ett naturföremål skall kunna fridlysas såsom naturminne är det utan betydelse, huruvida det befinner sig i allmän eller i enskild ägo. Syftet med ett områdes fridlysning såsom naturminne är avvikande från nationalparkernas syfte därutinnan, att – medan avsikten med nationalparkerna är att bevara större områden av vissa landskapstyper, inom vilka allmänheten fritt skall kunna röra sig med allenast den begränsning som hänsynen till naturen kräver – fridlysning såsom naturminne avser att skydda ur vetenskaplig, allmänt kulturell eller estetisk synpunkt värdefulla områden och bildningar, växt- eller djursamhällen, lokaler för enstaka växt- eller djurarter och dylikt. Fridlysningen bör kunna omfatta även område med helt vanlig natur, om den ur dessa synpunkter är av intresse. Skyddsbestämmelserna få avpassas allt efter ändamålet. Antingen är ett naturminne föremål blott för partiellt skydd, som medgiver att allmänheten har tillträde och att området får begagnas av ägare eller nyttjanderättshavare, ehuru under iakttagande av vissa bestämmelser, eller också är det öppet allenast för vetenskaplig forskning. Ett naturminne kan vara beläget inom eller utom nationalpark; i förra fallet medför fridlysningen strängare skydd än som gäller för nationalparken i övrigt.
Går man igenom förteckningen över de naturminnen, som hittills skyddats genom fridlysning, finner man, att åtskilliga ur naturvetenskaplig synpunkt oskattbara forskningsobjekt alltjämt helt sakna skydd eller äro i otillfredsställande grad företrädda. De olika sjötyperna i vårt land ha sålunda icke hittills beretts något skydd. Av södra och mellersta Sveriges myrtyper – det gäller typer av såväl kärr som mossar – finnas ännu blott obetydliga, föga representativa reservat. De olika lövskogstyperna äro icke tillfredsställande företrädda; framförallt saknas exempel på de få, kvarvarande näringsrika sumpskogarna. Alvarmarker, sandfält, kalktuffer, skal- och grusbankar, åspartier och viktiga strandlinjer samt rester av det gamla kulturlandskapets ängar, mader m.m. äro ännu högst otillräckligt skyddade. Det blir en uppgift för naturvårdsmyndigheten att söka tillse, att förteckningen över fridlysta naturminnen får den fullständighet, som kräves för att det kulturella naturskyddet i landet skall bli behörigen tillgodosett.
Beslut om fridlysning bör liksom nu meddelas av länsstyrelsen. I beslutet bör länsstyrelsen angiva grunden till fridlysningen. Fördelarna härav äro flera. Stridiga meningar kunna föreligga huruvida ett ifrågasatt naturminne är av sådan beskaffenhet att det bör skyddas genom fridlysning; det är då av betydelse att fridlysningens syfte klart utsäges i beslutet. Men även när fridlysningen som sådan icke är föremål för tvekan, torde det ofta för sakägare vara av intresse att få grunden till fridlysningen fastslagen. Detsamma torde gälla för myndighet eller annan, som skall omhänderha värden och förvaltningen av naturminnet. Såväl vid fastställandet av bestämmelser beträffande vården och förvaltningen samt allemansrättens utövande som vid tillämpningen av dessa bestämmelser blir grunden till fridlysningen i regel av avgörande betydelse.
Fridlysningen kan såsom förut nämnts innebära mer eller mindre långtgående ingrepp i fastighetsägares och andras rådighet över det fridlysta området eller föremålet. Beslutet om fridlysningen i sig anger ej arten eller omfattningen av dessa ingrepp. De komma till uttryck i särskilda fridlysningsbestämmelser, vilka meddelas i samband med fridlysningsbeslutet. I dessa bestämmelser skola lämnas erforderliga föreskrifter beträffande naturminnets vård och förvaltning samt de inskränkningar, fridlysningen bör föranleda i vad avser utövningen av såväl äganderätten och därur härflytande rätt som allemansrätten.
Vården och förvaltningen av naturminne torde – med hänsyn till de särskilda anordningar som i regel erfordras för naturminnets bevarande och skötsel – böra i allmänhet ankomma på myndighet. Närmare föreskrifter härom föreslås i tillämpningskungörelsen. I lagen torde befogenhet böra tilläggas Kungl. Maj:t att meddela föreskrifter i sådant hänseende.
I fridlysningsbeslutet skall, i anslutning till vad som tidigare anförts, frågan om ersättning till sakägare upptagas till prövning. Länsstyrelsen har sålunda att pröva, huruvida skada kan uppkomma, vilken omfattning skadan kan få och huruvida den är att rubricera som avsevärt men. Finnes detta sistnämnda vara fallet, skall, om krav framställes, länsstyrelsen fastställa den ersättning, som skall utgå samt på vad sätt den skall betalas. Ersättningen synes i regel böra bestämmas i form av engångsbelopp. Endast undantagsvis bör ersättning erläggas på annat sätt.
Under alla omständigheter måste ersättningsfrågan i ett sammanhang prövas i hela sin vidd. Fridlysningsbeslutet med tillhörande bestämmelser måste därför av länsstyrelsen utformas så att inskränkningarna i markägares och övriga rättsägares befogenheter bli så otvetydigt och fullständigt angivna, att intrångets ekonomiska verkningar kunna klart överblickas. Efterhandskrav kunna ej upptagas till prövning.
Stadgandet, att ersättning skall utgå endast i händelse av avsevärt men, överensstämmer, såsom framhållits (s. 90–91), med bestämmelserna angående ersättning vid likartade intrång enligt gällande rätt. Anledning att i förevarande lagstiftning upptaga speciella ersättningsregler har synts utredningen ej föreligga. Någon differentiering i ersättningshänseende för olika fall har alltså i princip ej skett. Enda egentliga undantaget utgör 10 §, avseende provisorisk fridlysning; för detta fall föreslås avsteg från den eljest tillämpade regeln i så måtto att ersättning utgår endast om genom fridlysningen hinder möter ätt nyttja marken på samma sätt som den tidigare nyttjats. Därjämte är stadgandet i 25 § tredje stycket såtillvida avvikande från övriga ersättningsbestämmelser, att, med hänsyn till de speciella förhållandena i där avsett fall, särskilda grunder för ersättningsbeloppets beräknande angivits.
Varje intrång i bestående rättsförhållanden kan naturligtvis innebära men för sakägare, som beröres av intrånget. Huruvida detta men skall anses såsom avsevärt och sålunda av beskaffenhet att föranleda ersättning får bedömas efter omständigheterna. Några allmängiltiga regler för bedömandet synas lika litet böra i förväg uppställas här som i andra sammanhang, där liknande norm för prövningen av rättsägares anspråk kommit till användning. Erinras må att förutom i 86, 122 och 135 §§ byggnadslagen, varifrån uttrycket avsevärt men är hämtat, jämförliga stadganden förekomma på åtskilliga områden, såsom i 12 § lagen om expropriation och 24 § lagen om allmänna vägar (synnerligt men) samt 7 § lagen om fornminnen (betydande hinder eller olägenhet). Det är dock tydligt att, därest fridlysningen innefattar förbud mot bebyggelse, ersättning kan utgå allenast i den mån genom förbudet även glesbebyggelse hindras. Jämlikt den i 5 § byggnadslagen fastslagna principen, enligt vilken för tätbebyggelse av viss mark förutsättes att denna vid planläggning godkänts för ändamålet, kan nämligen ersättning för skada orsakad av att marken ej får tätbebyggas icke ifrågakomma. Att den av utredningen i förevarande paragraf föreslagna ersättningsregeln utformats i anslutning till stadgandena i 86, 122 och 135 §§ byggnadslagen och icke i enlighet med stadgandet i byggnadslagens 22 §, sammanhänger med att sistnämnda paragraf uteslutande tager sikte på skada orsakad genom inskränkning i byggnadsrätten, medan genom fridlysning även annan skada kan tänkas uppstå. Medför fridlysningen endast inskränkning i rätten till glesbebyggelse, torde emellertid utredningens ersättningsregel komma att i sak innebära detsamma som regeln i 22 § byggnadslagen.
Det har ej ansetts nödvändigt att i lagtexten utsäges vem som skall utgiva ersättningen. Stadgandet har även i denna del avfattats i överensstämmelse med motsvarande föreskrifter i 86 och 122 §§ byggnadslagen. I den mån statsanslag finnas tillgängliga för ändamålet, kunna sådana tänkas komma till användning. Mången gång torde emellertid kommuner eller enskilda sammanslutningar kunna vara villiga att åtaga sig ersättningsskyldigheter. Av vikt är i varje fall, att länsstyrelsen, innan fridlysning meddelas, tillser att erforderligt belopp finnes tillgängligt. Erinran härom göres i 25 § förslaget till tillämpningskungörelse. Angående vad som skall anses såsom erforderligt belopp kunna meningarna givetvis bli delade. Det är ej säkert att den, mot vilken fridlysningsbeslutet riktas, åtnöjes med det belopp, länsstyrelsen anser skäligt. För sådant fall har vederbörande enligt 30 § möjlighet att få, ersättningsanspråket prövat av expropriationsdomstol. Då domstolen emellertid ej har att ingå i prövning av själva fridlysningsbeslutet – i händelse av missnöje med detta föres talan mot detsamma i administrativ väg – kan följden bli att fridlysningen träder i kraft på sätt länsstyrelsen beslutat, men att ersättningen till sakägare fastställes skola utgå med högre belopp än länsstyrelsen förutsatt. Det kunde ifrågasättas att, om detta inträffar, medgiva omprövning av fridlysningsbeslutet. Ett sådant förfarande synes dock ej tilltalande. Det kunde också leda till krav på ersättning från sakägarnas sida för den tid, fridlysningen ägt bestånd. En ny ersättningstvist kunde alltså uppkomma. Det synes utredningen riktigast att, om domstolen höjer det av den administrativa myndigheten bestämda ersättningsbeloppet, vederbörande sakägare sedan fridlysningen vunnit laga kraft skall vara berättigad att utbekomma den honom tillerkända ersättningen utan att nödgas avvakta förnyad prövning av fridlysningsärendet. Fall som de här avsedda torde dock sannolikt ej bli ofta förekommande. Merendels torde uppgörelse kunna träffas under hand. Skulle detta ej gå, står möjlighet öppen för den administrativa myndigheten att hänskjuta ersättningsfrågan till domstol, innan fridlysningen slutligt beslutas. Enligt förenämnda 30 § skall nämligen ersättningsfrågan kunna underställas domstolen ej blott av sakägare utan även av kronan, d. v. s. i detta fall länsstyrelsen. Och enligt 10 § gives länsstyrelsen rätt att i avbidan på fridlysningsärendes slutliga prövning meddela interimistiskt beslut för en tid av intill sex år. Denna tid är mer än tillräcklig för att ett domstolsavgörande skall hinna ske innan fridlysningsfrågan definitivt löses.
Emellertid böra anordningar vidtagas för att möta den situation som inträder, om ersättningsskyldigheten blir större än länsstyrelsen beräknat. Länsstyrelsen kan t. ex. ha utgått från att donationsmedel, som stått till dess förfogande för viss fridlysningsåtgärd, skäligen skulle förslå att tillgodose sakägares skadeståndsanspråk, men det visar sig sedan, att domstolen utdömer ett högre belopp. För dylika och liknande fall måste möjlighet finnas att av allmänna medel täcka vad som brister. Statsanslag böra också finnas tillgängliga i viss utsträckning för att möjliggöra fridlysningsbeslut i sådana fall, där ersättning kan förutses skola utgå men medel för ändamålet överhuvud icke kunna anskaffas på kommunal eller privat väg. Utredningen återkommer till anslagsfrågan i ett senare sammanhang (s. 198).
Göres i fridlysningsärendet gällande, att fastigheten bör lösas, skall länsstyrelsen taga ställning till frågan huruvida fastigheten i fortsättningen ej kan nyttjas på annat sätt än som står i uppenbart missförhållande till fastighetens tidigare värde samt, om så finnes vara fallet, fastställa lösenskyldigheten och bestämma lösenbeloppet. Vad nyss sagts om angelägenheten att tillse att erforderligt ersättningsbelopp finnes till förfogande gäller naturligtvis även lösenbeloppet.
Har ägare eller annan rättsinnehavare, med eller utan villkor, lämnat sitt samtycke till fridlysning, bör detta medgivande i överensstämmelse med stadgandet i 2 § sista stycket lagen angående naturminnesmärkens fredande vara bindande för efterträdare i rätten. Detta gäller även fideikommissinnehavare. Hur det, då fråga är om fideikommiss, skall förfaras med utbetalning av ersättnings- eller lösenbelopp får i förekommande fall bestämmas av Kungl. Maj:t på samma sätt som praxis nu är, då motsvarande spörsmål uppkommer enligt till exempel lagen om allmänna vägar.
Det är angeläget att, då fråga väckts om fridlysning, ha möjlighet att, i avbidan på slutligt beslut i ärendet, hindra åtgärder genom vilka skada kan tillfogas det för fridlysning avsedda området eller föremålet eller eljest fridlysningens syfte kan bli förfelat. Länsstyrelsen bör därför ha rätt att för viss tid meddela förbud mot sådana åtgärder. Förbudet bör väl i regel närmare specificeras att avse viss åtgärd, till exempel avverkning eller uppodling, men bör även kunna få en mera allmän utformning, särskilt då det är fråga om ett mindre område. Förbudet bör vara begränsat till viss tid. Denna måste likväl vara så lång, att fridlysningsärendet, även om det skulle fullföljas i högre instans, hinner bli avgjort. Som regel torde tre år vara tillräckligt. Emellertid måste beaktas, att förevarande paragraf avses skola enligt 18 § gälla även naturparker. Då fridlysning såsom naturpark förutsätter planläggning enligt byggnadslagen, kan förfarandet medföra tidsutdräkt. Möjlighet bör därför finnas att förlänga det interimistiska förbudets giltighetstid utöver tre år, om så påkallas av särskilda skäl. Den sammanlagda tiden torde dock böra begränsas till sex år.
Även nuvarande lag har möjlighet till interimistiskt förbud. Detta är emellertid såtillvida allenast villkorligt, som det enligt 4 § lagen angående naturminnesmärkens fredande ej får leda till inskränkning i enskild rätt, som uppkommit innan fridlysningsansökningen ingivits, för den händelse ej vederbörande rättsägare medgivit fridlysningen. Stadgandet i fråga sammanhänger med att gällande rätt i princip ej medgiver fridlysning mot rättsägarnas vilja.
Ej heller enligt de principer, på vilka förevarande förslag bygger, synes ett interimsförbud böra göras ovillkorligt. Rättsägarnas intressen skulle nämligen då, om förbudet ej följdes av definitiv fridlysning enligt 9 § och ersättningsreglerna där således trädde i tillämpning, kunna bli oskäligt åsidosatta. Som exempel kan nämnas det fall, att fridlysning ifrågasättes av en grusås, i vilken grustäkt redan, kanske med avsevärda investeringar, påbörjats. Ett förbud mot vidare grustäkt, låt vara begränsat till endast kort tid, skulle givetvis kunna orsaka stora förluster. Liksom det i 9 § stadgas att fridlysning ej mot rättsägares bestridande får ske, om genom fridlysningen uppkommer avsevärt men, med mindre skälig ersättning lämnas, synes därför även ett interimistiskt förbud böra vara i viss min beroende av huruvida och i vilken omfattning skada orsakas. Emellertid vore det mindre ändamålsenligt att konstruera förbudsrätten i fullkomlig överensstämmelse med fridlysningsrätten. Lämpligare synes vara att förbud visserligen alltid får meddelas, så att det för fridlysning avsedda området eller föremålet under interimstiden kommer att stå under kontroll, men att möjlighet beredes till undantag från förbudet i skälig utsträckning. Vägras begärt undantag, aktualiseras ersättningsrätten.
Ersättning för skada på grund av dispensvägran torde dock rimligen ej böra utgå under alla förhållanden, utan endast då vägran medfört att marken icke vidare kan nyttjas så som den nyttjats innan förbudet meddelades. Ersättning kan sålunda erhållas exempelvis för förlust, orsakad av minskad skogsavkastning, men däremot icke för förlust, som föranledes till exempel därav att ett område, som användes för jordbruksändamål, icke får exploateras för sportstugebebyggelse.
En ersättningsregel av detta innehåll torde visserligen i praktiken många gånger giva samma utslag som huvudregeln i 9 §. Förutsättningen för att avsevärt men överhuvudtaget skall anses orsakad av en fridlysningsåtgärd torde nämligen ofta vara att åtgärden försvårar eller hindrar fastighetens utnyttjande på samma sätt och i samma omfattning som förut. Ej sällan torde dock avsevärt men enligt 9 § kunna föreligga oaktat nämnda förutsättning ej är för handen. Så kan inträffa om fridlysning sker till exempel av en fastighet som köpts i syfte att användas för visst ändamål men ej ännu tagits i bruk härför eller som visserligen sedan gammalt nyttjas på ett mindre inkomstbringande sätt men i sig äger ett betydligt större värde än avkastningen sålunda för närvarande utvisar och när som helst skulle kunna exploateras med stor förtjänst.
Anledningen till att i fall sådana som de sist nämnda ersättning enligt förevarande paragraf icke utgår sammanhänger givetvis med att det i denna paragraf stadgade förbudet är allenast interimistiskt. Blir fridlysningen definitiv, kommer ersättningsfrågan under förnyad prövning med tillämpning av reglerna i 9 §. Att överhuvud ersättning medgives vid interimistiskt förbud innebär en avvikelse från de principer i byggnadslagen, vilka i övrigt legat till grund för förevarande lagstiftning enligt vad som anförts i det föregående (s. 93 o.f.). Den omständigheten, att ersättning icke utgår vid interimistiskt förbud mot nybyggnad till exempel enligt 15, 16 eller 35 § byggnadslagen, synes dock icke vara rimlig anledning till att ersättning icke skulle kunna lämnas vid det väsentligt större ingrepp, som ett interimistiskt fridlysningsbeslut kan innefatta, särskilt icke om ersättningsrätten, på sätt föreslås i förevarande paragraf, begränsas till de fall, då beslutet föranleder inskränkning i tidigare nyttjande. Vad angår interimistiskt förbud mot schaktning m. m. enligt exempelvis 17 § andra stycket eller 40 § andra stycket byggnadslagen äro ej heller förhållandena där ensartade med dem som föreligga i förevarande paragrafs fall. Interimistiskt förbud enligt byggnadslagen torde nämligen praktiskt taget aldrig tillgripas annat än då planreglering av bebyggelsen inom området kan antagas med säkerhet följa. Beslut enligt förevarande paragraf i förslaget till naturskyddslag åter torde icke alltid resultera i att fridlysning sker. Beslutet meddelas som en ren tillfällighetsåtgärd, avseende att hindra ingripanden i naturen inom visst område under den tid som åtgår medan frågan om behovet av och möjligheterna för fridlysning av området samt de bestämmelser, som därvid böra gälla, närmare prövas. Vid denna prövning kan det befinnas att tillräckliga förutsättningar för fridlysning icke äro för handen. Det vore obilligt, om varje möjlighet då saknades till ersättning för skada som orsakats under den tid det interimistiska förbudet bestått. Förbud enligt förevarande paragraf bör uppenbarligen, på samma sätt som gäller för motsvarande fall enligt 17 § andra stycket lagen angående naturminnesmärkens fredande, lända till efterrättelse omedelbart.
Från fridlysningsbestämmelse bör liksom nu undantag kunna meddelas. Rätten att meddela undantag bör, oavsett bestämmelsens innehåll, tillkomma naturvårdsmyndigheten. Härvid måste givetvis – utan att särskild föreskrift meddelas därom – beaktas, att intrång icke sker i rättighet, som vid fridlysningen förbehållits. Undantaget får med andra ord icke lända rättsägare till förfång.
Paragrafen motsvarar 8 och 9 §§ lagen om naturminnesmärkens fredande. Bestämmelserna ha emellertid i jämförelse med nuvarande stadganden kunnat avsevärt förenklas, eftersom fridlysning icke skall vara beroende av medgivande från sakägare.
Beslut om upphävande av fridlysning bör ankomma på länsstyrelsen. I likhet med vad nu gäller böra reglerna om upphävande av fridlysning vara av två slag. I vissa fall skall fridlysning upphävas, i andra fall åter må länsstyrelsen upphäva fridlysning.
De fall då fridlysning skall upphävas, torde vid bifall till utredningens förslag att fridlysning må ske jämväl mot rättsägares bestridande, böra i olikhet mot vad nu gäller begränsas till två, nämligen dels då fridlysningen icke längre erfordras för därmed avsett syfte och dels då den kommer i kollision med ett expropriationsförfarande.
Efter prövning av omständigheterna må fridlysningen enligt utredningens mening kunna upphävas i tre fall. För det första om naturvårdsmyndigheten finner sig kunna medgiva det. Vidare, i överensstämmelse med vad för närvarande är stadgat, om länsstyrelsen anser fridlysningen hindra eller avsevärt försvåra företag av större allmän eller enskild nytta. Slutligen bör emellertid möjlighet att upphäva en fridlysning finnas för den händelse det kan visas, att förutsättningarna för fridlysningen väsentligt förändrats och fridlysningen till följd därav medför avsevärt större men för markens ägare eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten än som kunnat förutses, då fridlysningen skedde. Det fall, som avses med sistberörda stadgande, kan visserligen i fråga om naturminnen tänkas inträffa ytterst sällan. Emellertid har utredningen ansett det lämpligt, att bestämmelserna om naturminnen så långt det går utformas så, att de kunna vinna tillämpning även å naturparker. Angående dessa stadgas i 15–18 §§. I sistnämnda paragraf hänvisas till bland annat den nu förevarande paragrafen. Och då det gäller naturparker är den här angivna grunden för omprövning av ett fridlysningsbeslut icke utan praktisk betydelse. Såsom exempel må nämnas det fallet, att ett område fridlysts såsom naturpark för att tillgodose behovet av friluftsliv för ett därintill beläget industriföretags anställda och deras familjer. Sedan bygges kring detta företag ut ett större samhälle, vars befolkning också söker sig ut i naturparken. Intrånget för dennas ägare och brukare kan givetvis härigenom bli av en helt annan och större omfattning än som förutsatts, då fridlysningen skedde. Det är rimligt att i dylikt fall efter framställning av vederbörande intressenter fridlysningsbeslutet kan tagas upp till förnyad prövning och de bestämmelser, som böra gälla i händelse av fridlysningens fortsatta bestånd, bli föremål för översyn. Någon risk att stadgandet skall kunna missbrukas torde ej föreligga. Stadgandet öppnar ej någon ovillkorlig rätt för vederbörande sakägare att få fridlysning upphävd. Men det bereder länsstyrelsen tillfälle att rätta till uppenbara missförhållanden, om sådana visas ha uppkommit. Vad som stadgas om upphävande av fridlysning bör jämväl avse ändring av fridlysningsbestämmelserna under förutsättning att ändringen icke innebär skärpning till förfång för markägare eller andra rättsinnehavare. Skulle så vara fallet måste frågan behandlas som ett nytt fridlysningsärende.
Enligt särskilda stadganden i jorddelningslagen äro förrättningsmän m. fl. tillförsäkrade befogenhet i viss utsträckning att beträda annans mark samt där företaga för förrättningen erforderliga åtgärder. Liknande stadgande finnes i 152 § byggnadslagen.
Innan fråga om fridlysning avgöres, är det ofta nödvändigt att det för fridlysning avsedda området eller föremålet särskilt undersökes, framför allt till utrönande av dess betydelse ur vetenskaplig synpunkt. Motsvarande gäller då fråga uppkommer om upphävande eller ändring av meddelat fridlysningsbeslut. Undersökningen bör företagas genom länsstyrelsens eller naturvårdsmyndighetens försorg. Till säkerställande av möjligheterna härutinnan har i förevarande paragraf upptagits ett stadgande motsvarande vad ovannämnda lagar för där avsedda fall innehålla.
Skulle till äventyrs genom undersökningen markens ägare eller annan orsakas skada, äger den skadelidande att i vanlig ordning göra sina anspråk gällande vid allmän domstol.
I vissa fall måste undantag från fridlysningsbestämmelse medgivas på grund av att arbetsföretag, som berör naturminnet, måste utföras. Erfordras i sådana fall av vetenskapliga eller andra skäl att särskild undersökning av naturminnet äger rum eller att särskild åtgärd vidtages för att bevara naturminnet, bör kostnaden för dylik undersökning eller åtgärd i första hand åvila företaget. Naturskyddsanslag böra sålunda icke användas för dylika utgifter, såvida det icke med hänsyn till särskilda förhållanden vore obilligt att låta företaget vidkännas dem. Undersökning och åtgärd böra givetvis företagas så skyndsamt som möjligt så att det tillärnade arbetsföretaget icke i onödan fördröjes. Liknande stadgande om skyldighet för arbetsföretag att ersätta undersökningskostnader m. m. finnes i 9 § lagen om fornminnen.
Naturparker.
I sina förut omförmälda betänkanden (s. 53) angående reglering av strandbebyggelsen m. m. och angående inrättande av fritidsreservat har fritidsutredningen framlagt ett flertal förslag i syfte att underlätta och trygga möjligheterna för den icke jordägande befolkningen att idka friluftsliv. Med hänsyn till betydelsen av dessa förslag ur naturskyddssynpunkt skola de här återgivas i de delar, som i detta sammanhang äro av intresse.
Fritidsutredningens betänkande angående reglering av strandbebyggelsen m. m. utmynnade, såsom nämnts, i ett förslag till lag med vissa bestämmelser angående bebyggelse m. m. vid rikets stränder (strandlag). Lagen skulle äga tillämpning å strandområden vid Saltsjön samt sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren. Undantagna från lagens tillämpning voro dock områden, vilka ingingo i fastställd stadsplan, stomplan eller byggnadsplan eller godkänd avstyckningsplan. Konungen ägde förordna, att lagen skulle äga tillämpning även för strandområde vid annan insjö och vid rinnande vatten. Med strandområde skulle förstås mark samt vattenområde inom ett avstånd av 500 meter från strandlinjen vid normalt högvatten. Inom sådant område skulle icke annorstädes än inom särskilda av länsstyrelsen fastställda byggnadsområden få uppföras byggnad eller verkställas avstyckning av lägenhet för bostadsändamål eller för beredande av plats för industriella anläggningar eller i annat liknande syfte. Stadgandet gällde dock icke byggnad, som erfordrades för rikets försvar eller för jordbrukets, skogsbrukets, fiskerinäringens eller den allmänna samfärdselns behov, samt ej heller avstyckning av område, som var bebyggt vid lagens ikraftträdande. Då byggnadsområde fastställdes, borde som regel iakttagas att ett efter landskapets beskaffenhet och andra föreliggande förhållanden anpassat bälte av lämplig bredd intill strandlinjen lämnades fritt från bebyggelse samt att icke heller i övrigt såsom byggnadsområde avsattes mark, vars bebyggande kunde väntas skada strandens natur och egenart eller medföra ett utnyttjande av strandområdet, som eljest vore olämpligt. Meningen var att den föreslagna regleringen skulle genomföras utan ersättning till markägarna. Byggnadsområde skulle därför så bestämmas, att markägares möjligheter att utnyttja sin egendom icke komme att stå i uppenbart missförhållande till dess värde. Sådant missförhållande skulle dock icke anses föreligga, om byggnadsområde omfattade 70 procent eller mera av markägares inom strandområdet belägna, för bebyggande användbara mark.
Någon bestämmelse om ökad rätt för allmänheten att färdas över de skyddade områdena eller att vistas å desamma innehöll förslaget icke. I motiven framhölls också uttryckligen, att avsikten med regleringen icke var att inrymma någon sådan ökad rätt åt allmänheten. Däremot upptogs i strandlagen stadganden, som avsågo att i viss omfattning förebygga, att markägare genom uppsättande av för legitima ändamål icke erforderliga stängsel inom strandområden skulle kunna hindra allmänheten tillträde.
I det stora flertalet av de över förslaget avgivna yttrandena förklarades, att syftet med den ifrågasatta lagstiftningen vore gott. Lagstiftningen avstyrktes emellertid i de flesta yttrandena liksom även i ett stort antal från kommunalmyndigheter, sammanslutningar m. fl. inkomna skrivelser och resolutioner. Mot förslaget anfördes, bland annat, att frågan om rätten att beträda annans mark – varmed även sammanhängde rätten att där bada, tälta, göra upp eld o. s. v. – vore av grundläggande betydelse för ifrågavarande spörsmål, varför i första hand nämnda fråga borde ha blivit grundligt utredd, att bestämmelser i ämnet icke behövde ha den omfattning, som avsåges i förslagen, att intrång genom de föreslagna stadgandena komme att göras i jordägarnas näringsdrift, bland annat beträffande fisket, att de föreslagna bestämmelserna innebure ett faktiskt ianspråktagande av mark på fastighetsägarens bekostnad utan skäligt vederlag samt att jordägarna utan att så kunde anses vara nödvändigt skulle förorsakas avsevärda kostnader.
I fritidsutredningens betänkande med förslag angående inrättande av fritidsreservat föreslogos dels åtgärder för disponerandet av kronans fasta egendom för friluftsändamål, dels vissa lagstiftningsåtgärder. I sistnämnda hänseende föreslogs ändrad lydelse av 1 och 35 §§ hälsovårdsstadgan den 19 juni 1919 (nr 566). Ändringen innebar att hälsovårdsnämnden skulle verka för att åt stadens (hälsovårdsområdets) invånare, i den mån förhållandena, det medgåve, bereddes möjlighet att inom därför lämpade områden idka ett sunt friluftsliv. Vidare framlades dels ett förslag till lag angående servitut för bildande av fritidsområden, dels ock förslag till lag angående ändring av expropriationslagen. Enligt förstnämnda lagförslag skulle till förmån för kronan, kommun, municipalsamhälle eller kommunalförbund genom avtal å fastighet kunna läggas besvär och last, som för fastighetens innehavare innebure skyldighet att underlåta viss användning av fastigheten i ändamål att bevara eller öka dess lämplighet såsom fritidsområde för allmänheten eller också skyldighet att tåla att allmänheten färdades över eller uppehölle sig å fastigheten i större omfattning än som enligt vedertagna rättsgrundsatser vore för envar lovligt. Sådan servitutsrätt finge också upplåtas till förmån för förening eller stiftelse, som erhållit Konungens tillstånd att förvärva servitutsrätten. Tillstånd finge endast meddelas svensk förening eller svensk stiftelse vars verksamhet vore ägnad att främja ett sunt friluftsliv och som kunde antagas äga nödiga förutsättningar att befordra det med servitutet avsedda syftet.
Förslaget om ändring av expropriationslagen innebar att expropriation skulle få ske för tillgodoseende av något friluftslivets behov, som vore av väsentlig betydelse för det allmänna eller för befolkningen inom viss ort. Sådan expropriationsrätt finge, om den ej skulle utövas av kronan, icke meddelas svensk förening eller svensk stiftelse, vars verksamhet vore ägnad att främja ett sunt friluftsliv och som kunde antagas äga nödiga förutsättningar att befordra det med- servitutet avsedda syftet.
Betänkandet var ej enhälligt. Särskilda yttranden avgåvos såväl av vissa av utredningens ledamöter som av sakkunniga, med vilka utredningen haft att samråda.
En av de sakkunniga, generaldirektören H. Malmberg, avstyrkte införande
av allmän rätt för kommuner eller andra rättssubjekt till expropriation för
tillgodoseende av friluftslivets behov. Malmberg erinrade, att expropriation för
kommunala ändamål enligt gällande bestämmelser, möjligen med något enstaka
undantag, avsåge jämförelsevis små områden. Den föreslagna
expropriationsrätten skulle däremot kunna gälla vidsträckta fritidsreservat, d. v. s. hela
egendomar eller skogsområden om flera hundra hektar eller mera, och detta jämväl
inom annan kommun. En sådan rätt skulle medföra mera vittutseende ingrepp
i jordförhållandena än som tänktes vid expropriationslagens tillkomst. Enligt
Malmberg borde det finnas goda möjligheter till frivilliga överenskommelser
mellan kommuner och jordägare. Han framhöll vidare, att de behov för vilka
en kommun enligt gällande regler hade expropriationsrätt, i allmänhet vore
ganska väl lokaliserade. När det exempelvis gällde en skolplats, en
begravningsplats, en tingshusplats, en badplats eller områden för Vattenförsörjning med
ledningar, läge det oftast i sakens natur, vilket område expropriationen borde
avse. Skulle expropriationen åter gälla friluftsreservat och strövområden eller
liknande områden för det mera rörliga friluftslivet, kunde det i många fall
bli synnerligen svårt att avgöra bland annat om icke annan lämplig mark med
mindre olägenhet kunde tagas i anspråk.
Det syntes Malmberg böra särskilt framhållas att förevarande spörsmål låge inom området för stadsplane- och byggnadslagstiftningen eller närmast sammanhängde med frågan om en rättslig reglering av regionplaneinstitutet.
Till Malmbergs mening anslöto sig i huvudsak utredningens ordförande, landshövdingen H. Kjellman och ledamoten fru G. Svenson.
Enligt särskilt yttrande av en annan ledamot, numera professorn L.-G. Romell borde i titeln till förslaget till servitutslag orden »för bildande av fritidsområden» ha ersatts med orden »för bevarande av naturområden». Lagförslagets ordalag »bevara eller öka… envar lovligt» borde utbytas mot orden »i allmänhetens intresse bevara naturen eller landskapet». Vidare borde det i fråga om förening eller stiftelse uppställda villkoret för expropriationstillstånd, att verksamheten vore »ägnad att främja ett sunt friluftsliv» utgå såsom överflödigt och eventuellt hinderligt för lagens syften. Till utveckling av sin mening anförde Romell bland annat att friluftslivet hade inom ett fritidsområde, bortsett från de få arealer, som anvisades till tältplatser och dylikt och där friluftslivet måste offras, i en väsentlig punkt ett intresse, som helt överensstämde med markägarens. Allmänhetens nyttjande av området borde så organiseras, att skador icke uppstode på mark eller annan natur. Regleringen kunde ske i olika former och borde avpassas efter områdets storlek, besöksfrekvens m. m., men vid högre besöksfrekvens bleve inskränkningar i allmänhetens rörelsefrihet ofrånkomliga, om området i längden skulle väl fylla sin uppgift.
I särskilda yttranden förordades vidare att det föreslagna servitutet skulle begränsas till giltighetstiden, så att servitutsavtal skulle gälla högst femtio år. Överlåtelse av servitut borde ej heller få ske med mindre jordägarnas medgivande inhämtats.
I de över betänkandet avgivna yttrandena vunno de uttalade särmeningarna i stor omfattning anslutning. Betänkandet har hittills icke föranlett någon Kungl. Maj:ts vidare åtgärd.
Fritidsutredningens strandlagsförslag har däremot nyligen i modifierad
form upptagits. Under åberopande av att en särskild lagstiftning vore av
behovet påkallad om de för allmänheten ännu åtkomliga strandområdena
skulle kunna bevaras såsom rekreationsplatser för allmänheten samt med
hänsyn till de risker, som i detta hänseende kunde följa av ett upphävande
eller mildrande av nuvarande stränga restriktioner med avseende å
sportstuge- och villabebyggelse, har Kungl. Maj:t i proposition, nr 223, förelagt
1950 års riksdag förslag till lag om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa
strandområden. Lagen är avsedd att träda i kraft omedelbart och gälla
till och med den 31 december 1952. Enligt förslaget, som i oförändrat
skick antagits av riksdagen,[2] har länsstyrelsen, i syfte att åt allmänheten
trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv, tillagts befogenhet att
förordna, att nybyggnad icke må företagas inom visst strandområde vid
havet eller vid insjö eller vattendrag utan länsstyrelsens tillstånd.
Förordnandet må avse mark och vattenområde inom ett avstånd av högst 300 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Lagen äger
ej tillämpning beträffande område som ingår i stadsplan eller
byggnadsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området. Ej
heller skall nybyggnadsförbud, som meddelats med stöd av lagen, utgöra
hinder för uppförande av byggnad, som erfordras för försvarets, jordbrukets,
fiskets, skogsskötselns eller den allmänna samfärdselns behov. Avsikten
med lagen är att byggnadstillstånd skall kunna vägras, oberoende av om
markägaren därigenom tillskyndas avsevärt men eller ej. Någon ersättning
till markägaren är heller icke avsedd att utgå. Emellertid framhålles i
motiven, att därmed icke är avgjort, om och i vilken omfattning markägaren
– sedan en definitiv lagstiftning trätt i kraft, och en sådan förutsättes
skola efterträda den provisoriska lagen – skall kunna erhålla gottgörelse.
Jämlikt bemyndigande av Kungl. Maj:t har chefen för
justitiedepartementet i juli 1950 tillkallat särskilda sakkunniga för att utreda frågan om
en definitiv reglering av strandbebyggelsen m. m. samt i samband därmed
klarlägga förutsättningarna för att ägare av mark, som beröres av
lagstiftningen, skall få ersättning härför.
Såsom nämnts gjordes i fritidsutredningens betänkande med förslag angående inrättande av fritidsreservat bland annat den meningen gällande, att frågan om avsättande av mark för dylikt ändamål låge inom området för stadsplane- och byggnadslagstiftningen eller närmast sammanhängde med frågan om en rättslig reglering av regionplaneinstitutet. Sedan fritidsutredningens betänkande avgavs har ny byggnadslagstiftning tillkommit. Det bör i detta sammanhang något redogöras för denna lagstiftning i de delar den är av betydelse ur naturskyddssynpunkt.
Enligt 5 § byggnadslagen den 30 juni 1947 fordras för att mark skall få användas till tätbebyggelse – varmed enligt 6 § förstås sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov – att marken vid planläggning enligt lagen prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Planläggning kan vara av två huvudslag, nämligen dels mera schematisk planläggning i form av regionplan eller generalplan, dels detaljplaneläggning genom stadsplan eller byggnadsplan. Inom område, som ej ingår i stadsplan eller byggnadsplan, kan byggnadsverksamheten regleras genom utomplansbestämmelser. Regionplan skall enligt 126 § byggnadslagen upprättas, om för två eller flera kommuner gemensam planläggning finnes böra i ett eller flera hänseenden äga rum beträffande grunddragen för markens användning, såsom i fråga om viktigare trafikleder, flygplatser, områden för tätbebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för Vattenförsörjning och avlopp. Som exempel på andra ändamål än de i paragrafen angivna nämndes i förarbetena till lagen bland annat inrättande av naturskyddsområden. I 157 § byggnadsstadgan föreskrives också att vid uppgörande av regionplan bör tillses bland annat att strandområden och sådana andra områden, som på grund av belägenhet, växtlighet eller säregna naturförhållanden äro särskilt tilltalande, såvitt möjligt skyddas och bevaras mot olämplig användning.
Regionplan är visserligen till sin natur icke tvingande, men i syfte att hindra åtgärder, som kunna inverka menligt på planens genomförande, har i byggnadslagens 135 § stadgats att, om nybyggnad eller schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inom regionplaneområde är beroende på prövning av myndighet, denna skall tillse, att markens användning för i regionplanen avsett ändamål icke försvåras. Markägaren får dock ej därigenom tillskyndas avsevärt men utan att erhålla skälig ersättning därför. I lagen angives icke vem som skall betala denna. Finns det icke någon som vill svara för ersättningen, får tillstånd ej vägras.
Generalplan, varom stadgas i 9 och 96 §§ byggnadslagen, avser att reglera markens användning for olika ändamål inom varje kommun för sig. Den är alltså ett slags motsvarighet till regionplanen, ehuru tillämpningsområdet är begränsat att omfatta en enda kommun eller del av kommun. Generalplanen är liksom regionplanen ej av tvingande natur, men den kan genom att fastställas i stad av Kungl. Maj:t och på. landet av länsstyrelsen erhålla rättsverkan, helt eller i vissa delar. Under förarbetena till lagen framhölls att i generalplan mark kunde reserveras bland annat såsom fritidsområde eller, om marken på grund av naturskönhet eller eljest funnes böra särskilt skyddas, såsom naturskyddsområde.
Beträffande såväl stadsplan som byggnadsplan må anmärkas att, enligt 26 och 117 §§ byggnadsstadgan, vid sådan plans upprättande särskilt bör tillses bland annat, att historiskt, kulturhistoriskt eller estetiskt värdefulla byggnader och stadsbilder samt sådana platser, som på grund av växtlighet eller säregna naturförhållanden äro särskilt tilltalande, så långt som möjligt skyddas och bevaras samt ej utan tvingande skäl förstöras eller skadas.
Vad slutligen angår utomplansbestämmelser, om vilka närmare förmäles i 44 och 128 §§ byggnadsstadgan, anfördes i förarbetena till lagstiftningen bland annat följande:
Bebyggelse kan, även om den icke är tät, under vissa omständigheter ha
ogynnsamma verkningar från allmän synpunkt, om den lämnas helt fri.
Framför allt kunna på landet natur- och kulturskyddsintressena härigenom
åsidosättas. Det är sålunda även i fråga om enstaka bebyggelse angeläget
att kunna i görligaste mån hindra att områden, som på grund av
naturförhållanden eller av kulturella skäl äro särskilt anmärkningsvärda, förstöras eller
skadas. De möjligheter, som härutinnan finnas enligt 1909 års lag angående
naturminnesmärkens fredande och 1942 års lag om fornminnen, äro icke alltid
tillfyllest. Utomplansbestämmelser kunna i vissa hänseenden tjäna såsom
komplement till nämnda stadganden. Genom sådana bestämmelser kan föreskrivas
till exempel att endast visst slag av byggnader får uppföras, att byggnaderna ej få överstiga viss storlek eller att de skola vara på visst sätt placerade å
tomtplatsen. Bestämmelserna kunna alltså utgöra ett skydd mot olämplig bebyggelse.
Inom utomplansbestämmelseområde må vidare nybyggnad icke ske utan att
lov därtill lämnats av byggnadsnämnden. Även härigenom beredes möjlighet att
påverka byggnadsverksamheten på landet på ett från allmän synpunkt gynnsamt
sätt.
I fråga om tillämpningen av utomplansbestämmelser må nämnas att
beträffande delar av Stockholms skärgård i denna ordning meddelats förbud
att uppföra byggnad på närmare avstånd än 25 meter från strand.
Även beträffande områden, som icke blivit föremål för planläggning eller reglering genom utomplansbestämmelser, finnas stadganden till förekommande av bebyggelse, som är till men ur naturskyddssynpunkt. I 86 § byggnadslagen, vilken paragraf avser förhållandena i stad, stadgas att, om område, som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan, finnes böra särskilt skyddas på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig, från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken, äger Konungen förordna, att nybyggnad inom området icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Tillstånd får ej vägras, om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare, utan att skälig ersättning därför gives. Enligt 122 § samma lag gälla motsvarande bestämmelser för landet i övrigt, med den skillnaden att förordnande, som här avses, skall meddelas av länsstyrelsen. Det åligger enligt 5 och 103 §§ byggnadsstadgan byggnadsnämnderna att hos länsstyrelsen anmäla, om förhållande, som finnes påkalla sådant förordnande, föreligger.
I propositionen till 1950 års riksdag med förslaget till lag om tillfälligt
byggnadsförbud inom vissa strandområden lämnas vissa uppgifter rörande
tillämpningen av byggnadslagens 122 §. Enligt dessa uppgifter, som avse
tiden till den 15 oktober 1949, ha förordnanden enligt sagda paragraf
meddelats inom sex län. Vid förordnanden, avseende delar av Stockholms
skärgård, ha såsom motiv åberopats bland annat områdenas lämplighet för
bad och friluftsliv samt behovet av skydd för fauna och flora. I fråga om
Gotland ha förordnanden meddelats beträffande praktiskt taget samtliga
kustområden inom ett avstånd av regelmässigt 500 meter från kusten.
Enligt länsstyrelsen ha dessa förordnanden i allmänhet motiverats av
»naturskönhet och växtlighet». Beträffande flertalet områden ha dock tillika
förelegat andra skyddsintressen såsom fasta fornlämningar (fornborgar)
och djurliv. Dessutom ha vissa av strandområdena. ansetts böra
reserveras för bad och friluftsliv. Förordnanden ha vidare meddelats
beträffande vissa natursköna delar av ön Ven, ett område på Öland med vacker
landskapsbild och säregen vegetation, ett 200 meter brett område inom
vissa byar i Rättviks socken, beläget utmed rikshuvudvägen Falun—Rättvik, samt ett s. k. nipområde invid Ångermanälven i Multrå socken i
omedelbar närhet av Sollefteå.
I detta sammanhang må också erinras om stadgandena i 135 § andra stycket och 143 § 1 mom. byggnadsstadgan, enligt vilka, såvitt angår hotell, sjukhus, fabrik eller annan industriell anläggning på landet, nybyggnad ej må företagas, med mindre länsstyrelsen prövat att byggnaden ej står i strid med de i 122 § byggnadslagen angivna grundsatserna.
I samband med den nya byggnadslagstiftningen genomfördes vissa ändringar i jorddelningslagen. Sålunda har i 19 kap. 13 § 2 mom. upptagits stadgande av innehåll att avstyckning inom område, för vilket gäller fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan eller andra särskilda byggnadsbestämmelser, ej må verkställas så, att områdets ändamålsenliga bebyggande försvåras eller syftet med bestämmelserna eljest motverkas. Finnes regionplan, skall också denna beaktas. I 3 mom. samma paragraf stadgas att om inom visst område tätbebyggelse uppkommit eller är att vänta inom nära förestående tid eller eljest avstyckning av flera lägenheter framdeles kan förväntas, avstyckning icke må, innan stadsplan eller byggnadsplan blivit fastställd, verkställas så, att områdets ändamålsenliga bebyggande försvåras eller lämplig planläggning av området eljest motverkas. För tillämpningen av detta stadgande äger länsstyrelsen meddela erforderliga anvisningar. Till upplysning om hur denna befogenhet begagnats må ur anvisningar, som meddelats av länsstyrelsen i Hallands län, återgivas följande:
- Avstyckning av område, beläget närmare hav, sjö eller vattendrag än 100 meter, bör i regel icke tillåtas och bör sådan avstyckning för varje fall, där så anses påkallat, icke fastställas, utan att länsarkitekten blivit hörd i ärendet.
- Område, som skall avstyckas, bör med hänsyn till terrängförhållandena vara så beläget och så utformat, att detsamma kan bebyggas, utan att bebyggelsen medför störande silhuettverkan och utan att byggnads uppförande förorsakar större terrassering.
- Område, som skall avstyckas, bör icke avse mark, som på grund av speciell naturskönhet bör hållas fri från bebyggelse. – – –
Fritidsutredningens ovan återgivna förslag liksom också förslaget till lag
om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden ha motiverats
icke så mycket av hänsyn till naturens behov att skyddas mot onödiga
störande intrång som av allmänhetens behov att äga tillgång till lämplig
natur för vistelse under fritiden. I grund och botten är detta dock blott två
sidor av samma sak. Det vore ett felaktigt inriktat naturskydd, som icke
i sina strävanden beaktade vikten av att tillräckliga, estetiskt tilltalande
och ur fritidssynpunkt lämpliga områden hållas öppna för tillgodoseende
av befolkningens behov av umgänge med naturen. Naturskyddet är icke
ett självändamål. Det är det bakomliggande syftet, som skänker naturskyddssträvandena deras berättigande. Och härvid måste, såsom
utredningen tidigare framhållit, betydelsen av naturens skyddande med hänsyn
till dess värde för allmänheten ur fritidssynpunkt, eller vad utredningen
kallar det sociala naturskyddet, tillmätas synnerlig vikt.
Även de bestämmelser i byggnadslagstiftningen, för vilka här redogjorts, äro i mycket motiverade av sociala skäl. Att jämväl nationalparkernas syfte är i hög grad socialt betonat har förut erinrats. Och naturminnena, ehuru företrädesvis av kulturellt intresse, fylla också de, i den mån de hållas tillgängliga och äro njutbara för allmänheten, en social uppgift.
Det kunde förefalla som om vid angivna förhållanden behovet av naturskydd ur social synpunkt vore tillräckligt tillgodosett. Så är emellertid enligt utredningens mening ej fallet. Till en början må framhållas, att det icke ur social – lika litet som ur kulturell – synpunkt är tillfyllest med lokalt begränsade åtgärder. Naturskyddet måste i viss utsträckning få även generell karaktär, därvid särskilt bör beaktas vikten av att icke landskapsbilden onödigtvis skadas eller vantrevnad orsakas genom att naturen blir föremål för nedskräpning och dylikt. Utredningen återkommer till dessa frågor. Ej heller de socialt betonade lokala naturskyddsintressena kunna emellertid med nuvarande bestämmelser tillvaratagas i erforderlig omfattning. I samband med planläggning i den ordning, byggnadslagen föreskriver, kunna visserligen områden med ur fritidssynpunkt värdefull natur reserveras såsom fritidsområden. Och även stadgandena i 86 och 122 §§ byggnadslagen bereda vissa möjligheter till ett socialt naturskydd. Men avsättande av mark såsom fritidsområde med anlitande av något av byggnadslagstiftningens planinstitut förutsätter praktiskt taget, om skyddet skall kunna göras effektivt, att marken inlöses. Det blir då ett förfarande, förenat med så stora kostnader att det såsom led i mera omfattande naturskyddssträvanden får förhållandevis ringa värde. Vad åter beträffar stadgandena i 86 och 122 §§ byggnadslagen förutsätta de för sin tillämpning, att den mark, som skall skyddas, utmärkes av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden. Ur social synpunkt kan det emellertid vara önskligt att skydda även helt vanlig natur. För övrigt äro nämnda stadganden i så måtto begränsade, att de endast taga sikte på byggnadsföretag men däremot icke lämna möjlighet att hindra andra åtgärder av ur naturskyddssynpunkt olämplig art såsom uppsättande av stängsel, anordnande av upplag, schaktning och trädfällning.
Även omförmälda (s. 103) förslag till lag om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden syftar endast till att reglera bebyggelsen. Visserligen kan en definitiv strandlagstiftning komma att innehålla skyddsbestämmelser jämväl mot ingrepp i naturen inom strandområdena av andra slag än nybyggnad. En sådan lagstiftning kan uppenbarligen ur naturskyddssynpunkt bli av värde. Men om än strandområdena många gånger äro av särskild betydelse för befolkningens friluftsliv, är det tydligt att det sociala naturskydsbehovet icke blir tillgodosett genom att endast stränderna skyddas. Allmänheten tillbringar sin fritid runt om i naturen. Vissa områden äro härvid mera eftersökta än andra på grund av sitt läge och naturens beskaffenhet. I och med att de på detta sätt äro mål för allmänhetens utflykter i större omfattning ökar icke blott behovet att fortsättningsvis bevara möjligheterna för allmänheten till sådant umgänge med naturen utan hinder av åtgärder från markägare eller andra rättsinnehavare utan även behovet att skydda naturen mot slitage och skador, som kunna orsakas densamma genom allmänhetens färdsel och uppehåll. Utredningen anser det angeläget, att anordningar träffas i syfte att det skyddsbehov, om alltså ur dubbel synpunkt föreligger, må kunna tillgodoses. Enligt utredningens mening kan detta lämpligen ske i den formen, att särskilda fridlysningsbestämmelser meddelas beträffande områden, som i här förevarande avseenden äro av mera betydande intresse.
Det fridlysningsförfarande, som utredningen härutinnan föreslår, är alltså riktat icke blott mot markens ägare och brukare utan även mot allmänheten, nämligen i så måtto att fridlysningen kan medföra inskränkning i allemansrätten i syfte att hindra att denna rätt utnyttjas på ett mindre lämpligt sätt. Genom ett sådant fridlysningsförfarande möjliggöres också ökat skydd för områden, som redan finnas avsatta – till exempel av kommuner eller industriföretag – såsom reservat för befolkningens friluftsliv. I fridlysningsbestämmelser kunna nämligen närmare förhållningsregler uppställas för allmänhetens vistelse inom reservaten i fråga. Härigenom skapas förutsättningar såväl att bevara naturen i det skick, som kräves för att reservaten skola. fylla sitt syfte, som även att främja trivseln inom desamma. Samtidigt erhållas genom fridlysningen garantier för att områdena för framtiden behålla sin karaktär av reservat och icke genom ensidigt beslut av ägaren tagas i bruk för annat ändamål. Utredningen föreslår att områden, som i överensstämmelse med vad här anförts fridlysas, betecknas naturparker. Härigenom vinnes en viss anknytning till begreppet nationalpark, med vilka naturparkerna, om än avsevärda olikheter finnas, likväl ha det sociala syftet gemensamt.
För att ett område skall kunna genom fridlysning skyddas såsom naturpark bör fordras, att området är av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen. Härvid kräves icke att naturen uppfyller de i 7 § angivna fordringarna, såsom i fråga om skönhet eller märklig beskaffenhet. Andra synpunkter kunna vara utslagsgivande. Vissa områden kunna också behöva skyddas icke på grund av sin egen natur utan på grund av naturen i kringliggande områden. Genom en sådan avfattning av skyddsbestämmelserna möjliggöres exempelvis fridlysning av utsiktsplatser. Skydd för den utblick över landskapet, som en sådan plats erbjuder, får däremot vinnas i annan ordning. En möjlighet härvidlag är fridlysning såsom naturminne enligt 7 §. En annan lämnas genom de bestämmelser till skydd för landskapsbilden, som utredningen föreslår under 22–25 §§.
Måhända kunde det anses såsom ej absolut nödvändigt att sålunda möjliggöra fridlysning enligt naturskyddslagen av utsiktsplatser och andra områden, för vilka det karakteristiska är belägenheten. Eventuellt skulle det kunna anses tillräckligt att genom ändringar i bland annat 86 och 122 §§ byggnadslagen utvidga det skydd mot olämplig bebyggelse, som byggnadslagstiftningen erbjuder. Ett skydd enligt nämnda lagstiftning blir dock icke lika omfattande som det skydd, vilket kan beredas genom fridlysningsbestämmelser. Det torde därför vara lämpligt att, om än antydda ändringar i byggnadslagstiftningen genomföras, likväl bevara möjligheten också till fridlysning. Vad frågan om ändringarna i byggnadslagen beträffar återkommer utredningen härtill (s. 178).
Länsstyrelsen handhar ju icke endast ärenden om fridlysning av naturminnen utan även avgöranden enligt byggnadslagen. Det torde därför vara lämpligt att denna myndighet anförtros jämväl frågor om fridlysning av naturparker. Givetvis bör det åligga länsstyrelsen att i sådana ärenden höra sakkunniga myndigheter och organisationer. Av särskild betydelse är därvidlag, att kommunala organ få tillfälle att uttala sin mening. Föreskrifter därom upptagas i tillämpningskungörelsen.
I överensstämmelse med vad som föreskrivits om naturminnen bör beträffande naturparker stadgas att länsstyrelsen i fridlysningsbeslut skall angiva grunden till fridlysningen.
Tillika bör, likaledes i anslutning till vad som föreslagits om naturminnen, länsstyrelsen vid fridlysningen meddela de särskilda bestämmelser, som i det aktuella fallet prövas erforderliga till säkerställande av fridlysningens syfte. I detta avseende föreligger i fråga om naturparker, såsom tidigare erinrats, behov av bestämmelser ur två, delvis mot varandra stridande intressesynpunkter. Dels måste nämligen ett till naturpark avsatt område skyddas mot åtgärder från rättsägares sida, genom vilka områdets användning för det med fridlysningen avsedda ändamålet hindras eller försvåras. Det kan alltså erfordras förbud till exempel mot stängsel, varigenom allmänheten hindras tillträde, mot försäljning av mark till tomter, mot uppförande av sportstugor. Dels måste området skyddas mot olämpliga åtgärder av den allmänhet, som där skall söka sin rekreation.
Liksom då det gäller naturminnen skola beträffande naturparker, i mån så erfordras, genom fridlysningsbestämmelserna regleras även vården och förvaltningen. I olikhet mot vad som föreslagits om naturminnen torde emellertid beträffande naturparker vården och förvaltningen böra som regel ankomma icke på myndighet utanpå områdets ägare eller brukare. Meningen med en naturpark är ju oftast, att den på det hela taget skall kunna brukas och nyttiggöras på samma sätt som före fridlysningen; fridlysningens syfte är blott att hindra att området förlorar sitt värde ur social synpunkt. Det är då mest ändamålsenligt att förvaltningen stannar kvar hos den, som förut omhänderhaft densamma. Skulle till äventyrs förvaltningen av en naturpark böra anförtros myndighet, torde detta få bli beroende på särskild överenskommelse. Det naturliga torde vara att för sådant fall inlösen av området sker.
I princip torde uppgiften att disponera mark för fritidsändamål böra lösas i samband med planläggning enligt byggnadslagen. Visserligen kan denna ordning vara obekväm med hänsyn därtill att en mera omfattande dylik planläggning blir en fråga på ganska lång sikt, ej minst till följd av den stora bristen på kompetent arbetskraft. För att fridlysning såsom naturpark skall få företagas utan samtycke av markens ägare torde emellertid böra fordras en så grundlig och förutsättningslös utredning till klarläggande av områdets behövlighet, lämplighet och betydelse för det med fridlysningen avsedda ändamålet, att den knappast kan ske annat än i samband med en allmän planlösning d. v. s. företrädesvis genom upprättande av region- eller generalplan. Ehuru stadsplan och byggnadsplan i detta sammanhang torde spela en mindre roll, bör även sådan plan kunna läggas till grund för ett fridlysningsbeslut. Erinras må att en regionplan kan begränsas att avse lösandet av ett enda spörsmål, t. ex. inrättande av fritidsområden. Härigenom förenklas förfarandet. Vad generalplan beträffar behöver sådan plan icke vara fastställd för att få den verkan som här avses; det är tillräckligt att planen antagits.
För det fall åter, att ägaren av marken samtycker till dess ianspråktagande såsom naturpark, synes kravet på föregående planläggning kunna eftersättas. Med hänsyn till att fridlysningen och i samband därmed meddelade fridlysningsbestämmelser åsyfta att reglera icke blott ägares och nyttjanderättshavares befogenheter – och i dessa torde ofta mycket små begränsningar vara nödvändiga – utan även allemansrättens utövning, synes sådant samtycke böra kunna utverkas icke alltför sällan. Eftersom fridlysningen i dylikt fall har karaktären av en frivillig överenskommelse mellan markens ägare och vederbörande myndigheter, har ju den förre alla förutsättningar att få fridlysningsbestämmelserna utformade på ett för honom godtagbart sätt. Han kan också, om så skulle finnas önskligt, ge samtycket sådant innehåll, att fridlysningen blir tidsbegränsad. Därigenom vinnes, att fridlysningsfrågan efter viss tids förlopp måste tagas under förnyad omprövning, därvid mellankommande omständigheter kunna beaktas. Samtycke av andra rättsinnehavare än markägaren torde ej böra krävas; ägaren får taga ansvaret för övriga intressenter.
Samtycka såväl markägaren som övriga rättsinnehavare med avseende å fastigheten till fridlysningen, lösas eventuella ersättningsfrågor utan lagstiftning. Då åter fridlysning såsom naturpark kommer till stånd utan dylikt samtycke, böra enligt lag, på samma sätt som för motsvarande fall skall enligt förslaget gälla i fråga om naturminnen, markägare och andra rättsinnehavare vara berättigade till ersättning, i den mån skälig anledning finnes därtill. I fråga om ersättningsreglernas utformning har utredningen, liksom beträffande naturminnena följt gällande lagstiftning för likartade fall. Härom hänvisas till vad tidigare anförts (s. 93 o.f.). Ersättning förutsättes således skola utgå om genom fridlysningen orsakas skada som är att beteckna såsom avsevärd. Är skadan så omfattande, att till följd därav den av fridlysningen berörda fastigheten kan nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till fastighetens tidigare värde, kan ägaren fordra inlösen av fastigheten. Emellertid har såsom nämnts (s. 104) nyligen inom justitiedepartementet påbörjats utredning genom särskilda sakkunniga om skydd för strandområden samt om de ersättningsbestämmelser som vid genomförande av sådant skydd böra gälla. Skulle såsom följd av sistnämnda utredning komma att beträffande strandområden beslutas andra ersättningsregler än de i föreliggande förslag till naturskyddslag upptagna, torde få tagas under övervägande huruvida ändring i vad här föreslagits bör göras i syfte att åstadkomma största möjliga likformighet. Detta gäller för sådant fall naturskyddslagens ersättningsbestämmelser överhuvud, således ej blott i vad de avse naturparker. Ifrågasättas kan för övrigt om ej under angivna förutsättning jämväl ersättningsbestämmelserna i en rad andra lagar borde bli föremål för översyn.
Samtycke, som i fridlysningsärende lämnas, vare sig beträffande fridlysningsåtgärden som sådan eller i ersättnings- eller annat avseende, och vare sig det lämnas av markägare eller av annan rättsinnehavare, bör, liksom då det gäller naturminnen, vara bindande för ny ägare eller innehavare.
Det kunde ifrågasättas att för fridlysning såsom naturpark fordra samtycke av den kommun, inom vilken marken är belägen. Kommunen har ju intresse av hur marken inom densamma disponeras. Det är också naturligt att fridlysningen icke sker mot kommunens önskan. Något praktiskt behov av uttrycklig föreskrift härutinnan torde dock icke föreligga. Tvärtom kan det vara lämpligt att, om fastighetens ägare och länsstyrelsen äro ense om betydelsen av ett områdes fridlysning såsom naturpark för friluftslivets behov, den omständigheten att kommunen saknar förståelse för förslaget icke får hindra dess genomförande. Givet är, såsom tidigare nämnts (s. 110), att kommunen alltid måste höras i ärendet.
Bestämmelserna i 10 § om interimistiskt förbud, i 12 § om upphävande eller ändring av meddelade fridlysningsbestämmelser samt i 13 och 14 §§ om undersökning av fridlysningsobjektet skola gälla även naturparker. Anmärkas må att interimistiskt förbud med stöd av 10 § avses kunna meddelas, oberoende av att de i 17 § första stycket angivna förutsättningarna för fridlysning ännu icke äro för handen.
Vidare bör beträffande naturparker på samma sätt som i fråga om naturminnen finnas möjlighet att dispensera från fridlysningsbestämmelserna. Den dispensrätt, som enligt 11 § tillagts naturvårdsmyndigheten, synes emellertid, då det gäller naturparker, böra, med hänsyn till syftet med dessa områden, ankomma på länsstyrelsen.
Genom bestämmelserna i naturskyddslagen sättas naturligtvis icke byggnadslagens föreskrifter ur kraft. Länsstyrelsens dispensrätt enligt förevarande paragraf innefattar ej heller rätt att giva dispens från föreskrifter, som kunna vara meddelade i byggnadslagen. Eftersom sådana föreskrifter ibland kunna komma att gälla vid sidan av fridlysningsbestämmelserna, kan det hända att en sökt åtgärd blir beroende på prövning av flera myndigheter. Den omständigheten att ett dubbelt dispensförfarande sålunda ibland kan bli nödvändigt eller att hänsyn eljest vid sökande av dispens måste tagas till bestämmelserna i flera lagar innebär emellertid ej något oegentligt. Ej heller torde den föra med sig praktiska olägenheter.
Särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter.
Enligt den danska naturfredningslagen äger statsministern, efter framställning av naturfredningsrådet, besluta, att sådana arter av växter och djur, vilkas bevarande av naturvetenskapliga eller historiska skäl eller med hänsyn till undervisningen är av väsentligt intresse, skola vara fredade i hela landet eller del därav. Statsministern meddelar därvid erforderliga bestämmelser om fredningens omfattning. Stadgandet gäller emellertid icke däggdjur och fåglar, vilka djur kunna skyddas enligt en särskild lag den 7 april 1936 om reservat för däggdjur och fåglar.
I den finska lagen om naturskydd ha fridlysts fladdermöss, igelkott och flygande ekorre samt ett flertal särskilt angivna fåglar. Vidare kunna sällsynta djur, som icke fridlysts direkt i lagen eller i sammanhang med stadgandena om jakt, genom förordning fridlysas i hela landet eller viss del därav. I samma ordning kunna fridlysas sällsynta, vilt växande buskar, ris, örter, gräs och andra mindre växter. Fridlysningen får dock ej i något fall hindra marks begagnande för odlings- eller byggnadsändamål.
Vad angår svensk rätt innehåller, som förut nämnts (s. 39), 11 § lagen angående naturminnesmärkens fredande särskilda bestämmelser till skydd för djur- och växtarter. Enligt detta stadgande kan beträffande sällsynt djur, vars fångande eller dödande icke är att hänföra till jakt eller fiske, eller beträffande sällsynt växt länsstyrelsen, efter framställning av vetenskapsakademien, meddela förbud för envar att å område, vartill han ej har äganderätt eller nyttjanderätt, avsiktligt borttaga eller skada sådant naturföremål. Enligt 12 § äger vetenskapsakademien att för vetenskapliga forskningar medgiva undantag från förbudet.
Till motivering av bestämmelserna anfördes i 1907 års betänkande i huvudsak följande.
Beträffande vissa slag av naturföremål, nämligen sällsynta djur, vilkas
fångande eller dödande å annans mark icke genom nuvarande lagstiftning (jakt-
och fiskelagstiftningen) är belagt med straff, såsom reptiler, insekter m. fl.
ävensom sällsyntare växter, synes det i huvudsak behövliga skyddet kunna ernås på
en genare väg än genom fullständig fridlysning. Vad angår ägare och rättsägare
kan man visserligen icke mot deras vilja utan vidare meddela ett förbud, som
till exempel skulle hindra dem att beta sina kreatur på sin egen mark, men
gentemot alla de övriga, varibland särskilt märkas samlarna av sällsynta naturalier,
torde man utan vidare kunna stadga förbud att å annans mark avsiktligt
borttaga eller skada naturföremål av nu nämnd art. Lägger man i Konungens
befallningshavandes hand att på framställning av Vetenskapsakademien
meddela dylikt förbud, torde man hava nödiga garantier för att denna rätt icke
kommer att missbrukas.
Enligt 1 § lagen den 3 juni 1938 om rätt till jakt gäller som allmän regel,
att den, som har rätt till jakt, äger att å det område, jakträtten omfattar,
jaga samt döda eller fånga vilda däggdjur och fåglar. Gällande fiskelagar
nämna däremot icke något om vilka djur som kunna bli föremål för fiske,
och fiskerättskommittén har i sitt förslag till fiskelag (SOU 1947:47)
funnit att någon närmare definition på vad som utgör föremål för fiske icke
vore erforderlig. Kommittén anförde härom:
Att enligt gängse rättsuppfattning »fiske» kan avse även vissa andra djur
än fiskar är ställt utom tvivel. Erinras må att i 3 § lagen om rätt till fiske
omtalas fiske efter ostron och hummer, samt att enligt 25 § fiskeristadgan denna
stadgas bestämmelser äro tillämpliga på kräftor, räkor, krabbor och pärlmusslor.
Även andra skaldjur, såsom blåmusslor, kunna helt visst vara föremål för fiske.
Att bestämmelserna om fiske icke äro tillämpliga på varmblodiga
ryggradsdjur – till exempel tumlare – lärer vara klart utan att uttrycklig föreskrift
därom intages i fiskelagen. Å andra sidan har kommittén ansett, att fiskelagens
tillämplighetsområde ej bör definitivt begränsas till fiskar och skaldjur, utan
att det bör lämnas öppet för rättspraxis att under lagens bestämmelser
inbegripa fångandet också av andra lägre vattendjur, för den händelse dessas tillgodogörande skulle få den ekonomiska betydelse, att en dylik tillämpning
befinnes påkallad.
Om tillämpningen av 11 § lagen angående naturminnesmärkens fredande kunna vissa uppgifter inhämtas ur professor Florins omförmälda (s. 82) »Förteckning å svenska nationalparker samt å fridlysta naturminnesmärken».
I förteckningen ha upptagits bland annat uppställningar över skyddade djur
och växtarter. I uppställningen över skyddade djur ha redovisats 22 arter, varav
dock ett tiotal äro skyddade icke genom förbud enligt 11 § utan genom
fridlysningsbeslut. Förbuden enligt 11 § gälla med några få undantag för hela län.
Undantagen äro dels ett par till Öland begränsade förbud, dels ock ett beslut,
avseende en »häckplats för pilgrimsfalk (Falco peregrinus) å ett utsprång av
Tabergs branta sluttning i Månsarps socken».
Förbud till skydd för insekter ha meddelats beträffande följande arter: Cerambyx cerdo L., skalbaggsarten stora ekbocken (Öland); Carabus intricatus L., en skalbaggsart (Kristianstads län); Cucujus cinnaberinus Scop., en skalbaggsart (Uppsala län); Scolia unifasciata Cyr., dolkstekeln (Gotlands län).
I ett annat fall har förbud utfärdats till skydd för däggdjur (hasselmus). Övriga förbud enligt 11 § avse skydd för fåglar såsom dvärgmås, häger, mindre kärrhök, rödspov, skräntärna, småtärna, svarttärna och trana. Anmärkas må att samtliga förbud till skydd för däggdjur och fåglar meddelats före tillkomsten av nu gällande jaktlag och jaktstadga.
Förteckningen upptager vidare ett 80-tal skyddade växtarter. Några av dessa arter äro emellertid icke skyddade genom förbud enligt 11 § utan genom fridlysningsbeslut. I de fall, då förbud utfärdats, omfatta förbuden i regel helt län. I några fall äro förbuden dock begränsade till en socken, och i ett fåtal fall avse förbuden ännu mindre område. Sålunda har till exempel gulsippa (Anemone ranunculoides) skyddats enligt 11 § »å ett område strax öster om landsvägen Sundsvall—Skönvik å hemmanet nr 5 Birsta i Sköns socken».
Om man, i anslutning till vad tidigare anförts (s. 76–77), såsom lokalt
betecknar det naturskydd, vilket beredes djur och växter genom att visst
område avsättes såsom nationalpark eller fridlyses såsom naturminne, kan
ett naturskydd av det slag, som avses i 11 § lagen angående
naturminnesmärkens fredande, i motsats härtill kallas generellt. Möjligheten till dylik
generell fridlysning bör bevaras i den nya lagen. Med hänsyn till den
fridlysning, som redan genom jakt- och fiskelagstiftningen kan ske av vissa
djurarter, får den generella fridlysningen enligt naturskyddslagen sin
väsentliga betydelse i fråga om växter. Beträffande djur, vilkas dödande
eller fångande icke är att hänföra till jakt eller fiske, har dock möjligheten
till generell fridlysning enligt naturskyddslagen sitt värde.
Såsom anförts kan förbud enligt 11 § lagen angående naturminnesmärkens fredande meddelas endast beträffande sällsynta djur och växter. Särskilt då det gäller växter är denna begränsning för snäv. De växtarter, beträffande vilka skyddsåtgärder kunna erfordras, äro ej blott sådana arter, som äro sällsynta, utan även arter, vilka, ehuru tämligen vanliga, äro på grund av sina egendomliga eller vackra blommor eller sitt dekorativa bladverk särskilt eftersökta av allmänheten. I båda fallen kan uppkomma risk för utrotning. Möjlighet till generell fridlysning bör därför finnas så snart sådan risk föreligger, d. v. s. även innan utrotningen hunnit så långt att växten är att beteckna som sällsynt. Ehuru frågan om generell fridlysning enligt naturskyddslagen har mindre betydelse då det gäller djurarter, äger det sagda i tillämpliga delar giltighet också beträffande dessa.
Mot nuvarande bestämmelser har vidare anmärkts, att de möjliggöra en begränsning av allemansrätten men däremot icke av äganderätten eller därur härflytande rätt. Det har föreslagits, bland annat i förenämnda (s. 51) betänkande av professor Sernander, att generell fridlysning skulle gälla även mot ägare. För detta förslag talar, att generell fridlysning av exempelvis en växtart för närvarande i praktiken innebär, att markägaren erhåller ensamrätt att tillgodogöra sig arten i fråga. Han kan överlåta eller dela med sig av denna rätt åt vem han vill. Ej sällan begagnat han sig av denna befogenhet. Emellanåt ha visserligen fridlysta växtarter blivit försiktigt beskattade och även föremål för skyddsåtgärder från markägarens sida. Ett exempel å sådana växtarter är misteln. I andra fall åter ha de utsatts för utplundring. Ur naturskyddssynpunkt är det därför önskligt, att den generella fridlysningen kan innebära även inskränkning i ägarens liksom också i brukarens befogenheter. Utredningen föreslår, att fridlysningen må kunna givas dylik vidgad omfattning. Av praktiska skäl torde dock böra undvikas sådan utformning av bestämmelserna, att markägare eller brukare tillskyndas intrång av beskaffenhet att skäligen böra föranleda ersättning för genom fridlysningen orsakad skada. I anslutning till vad som stadgas i den finska naturskyddslagen bör fridlysningsrätten så avgränsas att ekonomiskt betydelsefulla intressen icke trädas för nära. Enligt utredningens mening tillgodoses denna synpunkt i tillbörlig utsträckning om från det förbud, som den generella fridlysningen innebär, undantagas åtgärder, erfordras eller eljest sammanhänga med ett ändamålsenligt brukande av fastigheten.
Det sagda är icke så att förstå, att generell fridlysning alltid bör gälla även mot ägare och därmed jämställda. Fridlysningen bör i detta liksom i annat hänseende anpassas efter omständigheterna. Den bör ej givas större räckvidd än som i varje fall erfordras. Den möjligheten finnes också, att, då ett mot ägare gällande generellt förbud meddelas, fritaga från detsamma till exempel den markägare, som förbinder sig att vidtaga särskilda skyddsåtgärder.
Ej minst med hänsyn till de variationer av den generella fridlysningens omfattning, som sålunda möjliggöras, synes en centralisering av handläggningen av fridlysningsärendena erforderlig. Det är nämligen angeläget att bestämmelserna tillämpas enhetligt över hela landet. Fridlysning enligt jakt- och fiskelagstiftningen är sedan gammalt centraliserad hos Kungl. Maj:t. Det synes dock onödigt att belasta Kungl. Maj:t jämväl med de ärenden, varom här är fråga. Handläggningen av desamma synes lämpligen kunna anförtros ät naturvårdsmyndigheten.
Såsom nyss nämnts kan man ur naturskyddssynpunkt skilja mellan sällsynta växter och växter som, utan att vara sällsynta, äro på grund av sina dekorativa egenskaper eller eljest så eftersökta, att de med anledning därav behöva särskilt skyddas. Sällsynt kan en växt vara i den meningen, att den finnes endast i ett ringa antal inom hela landet. En växt kan också vara sällsynt i en viss landsdel men icke i en annan.
Omkring ett hundratal växtarter här i landet kunna betecknas som mycket sällsynta. Dessa växter, som med få undantag äro mycket sällsynta även inom de nordiska grannländerna, finnas endast å ett begränsat antal lokaler eller äro, ehuru spridda över flera områden, mycket fåtaliga inom vart och ett av dessa. De äro av intresse främst ur vetenskaplig synpunkt samt hotas till sitt bestånd icke minst av ovarsamma och hänsynslösa ingrepp från växtsamlares sida. Dessutom finnes risk för utrotning genom ingrepp av markägare i samband med exploatering av växtlokalerna för olika ändamål.
Beträffande överhuvud sällsynta växtarter bör i första hand användas icke generell utan lokal fridlysning, d. v. s. växtlokalerna böra fridlysas. Anledningen härtill är att sällsynta växter ofta icke äro så säregna till utseende m. m. att de utan vidare kunna igenkännas av allmänheten. Visserligen är det givet, att alla lokaler, där sällsynta växter förekomma, icke kunna fridlysas, men genom fridlysning av de viktigaste av dessa lokaler torde ett tämligen effektivt skydd kunna beredas.
Möjligheten att beträffande sällsynta växtarter använda även generell fridlysning bör dock ej vara utesluten. I vissa fall kan det vara lämpligt att på det sättet komplettera lokala fridlysningsbestämmelser. För närvarande äro ett tiotal av de mycket sällsynta växtarterna skyddade såväl genom fridlysning av växtlokaler som genom generell fridlysning av växtarten. Dylika växtarter äro i regel ej eftersökta av den stora allmänheten utan endast av samlare. Det blir alltså mot ingrepp av dessa som den generella fridlysningen i sådana fall huvudsakligen riktas.
Av särskild vikt kan generell fridlysning bli beträffande den andra gruppen eller de mer eller mindre vanliga men på grund av sina dekorativa egenskaper eller eljest särskilt eftersökta växtarterna. Dessa markanta växtarter sätta ofta, framför allt under blomningstider, sin prägel på landskapsbilden samt böra skyddas väsentligen av estetiskt-kulturella skäl. De hotas främst genom blomplockning men även genom att hela växter borttagas för att inplanteras i trädgårdar samt kunna, från att tidigare ha varit vanliga inom ett område, bli sällsynta eller till och med helt utrotade.
Alla dylika växter av andra gruppen kunna dock icke skyddas på samma sätt och i samma omfattning. Åtskilliga av dem förekomma rikligt inom vissa trakter och äro hotade endast inom vissa begränsade områden, i regel belägna inom eller i närheten av större samhällen. Generell fridlysning bör, såsom antytts, företrädesvis meddelas beträffande sådana växter, som allmänheten lätt kan lära sig känna igen, och bör ej omfatta något större antal arter. För att fridlysningen skall ingå i det allmänna medvetandet kan det vara lämpligt, att skyddet omfattar landet i dess helhet. Ur andra synpunkter kan emellertid ett så vidsträckt förbud befinnas mindre lämpligt. Det kan vara svårt att vinna förståelse för en fridlysningsåtgärd, som innebär, att en växt, sällsynt inom vissa landsdelar men vanlig inom andra, skyddas även inom dessa. Behöva endast vissa begränsade områden skyddas, kan detta ofta lämpligare ske genom att områdena i fråga fridlysas såsom naturminnen eller, eventuellt, såsom naturparker.
Skulle, vare sig fråga är om sällsynt eller för sina dekorativa egenskaper eftersökt växt, fridlysningsåtgärder icke vara tillfyllest, kunna i vissa fall förtjäna att övervägas särskilda ordningsföreskrifter beträffande handeln med sådana skyddsvärda växter. Det torde ankomma på naturvårdsmyndigheten att, därest behov av dylika föreskrifter skulle yppa sig, framlägga de förslag, myndigheten finner erforderliga.
Såsom nämnts (s. 116) kan den generella fridlysningen också i annat avseende göras mer eller mindre omfattande. Den kan till exempel begränsas att icke gälla mot markens ägare eller brukare. Den kan jämväl givas exempelvis sådan innebörd, att därigenom visserligen förbjudes borttagande av hela plantor men däremot ej blomplockning.
Givetvis bör den generella fridlysningen icke beröra planterade växter utan avse allenast vilda sådana.
Djur, vars fångande eller dödande är att hänföra till jakt eller fiske, bör alltjämt skyddas uteslutande genom jakt- eller fiskerättsliga stadganden. Djur av detta slag äro alltså undantagna från tillämpningen av förevarande paragraf. Härav följer dock icke, att sådana djurarter falla utanför det allmänna naturskyddets och därmed naturvårdsmyndighetens intresseområde. Naturvårdsmyndigheten skall redan vid tillämpning av naturskyddslagens bestämmelser – såväl beträffande nationalparker, naturminnen och naturparker som beträffande skydd enligt 22–24 §§ för landskapsbilden – beakta dessa djurarters behov av skydd och vård. Överhuvud måste ifrågavarande spörsmål ingå som led i naturvårdsmyndighetens allmänna naturvårdande uppgift. Erinran härom bör intagas i myndighetens instruktion.
Beträffande djurarter, som icke äro föremål för jakt och fiske, torde, om skyddsåtgärder erfordras, dessa visserligen i första hand böra genomföras så att de områden, där de hotade djurarterna vistas, fridlysas såsom naturminnen. Beträffande särskilt vissa insektsarter, som äro eftersökta av samlare, kan det emellertid vara lämpligt även med generell fridlysning. Fridlysningen bör kunna utsträckas att innefatta förbud mot att skada eller borttaga ägg, rom eller bo. Å andra sidan bör fridlysningen naturligtvis liksom i fråga om växterna avse allenast vilda arter. Vidare böra, ehuru frågan ej torde ha större praktisk betydelse, bestämmelserna naturligtvis ej gälla vid angrepp av djur mot person eller egendom.
Fridlysning enligt 19 eller 20 § avses, såsom förut nämnts (s. 116), icke skola medföra inskränkning i ägares eller brukares möjligheter att nyttja sin skog och mark på ändamålsenligt sätt. Den generella fridlysningen innebär för ägare och brukare allenast den begränsningen i förfoganderätten, att de ej äga att insamla eller mer eller mindre av okynne skada växter eller djur, som omfattas av förbudet.
Med hänsyn till behovet av att ett fridlysningsbeslut snabbt kan verkställas, synes det böra träda i kraft omedelbart, oberoende av om besvär anföras. Förslaget överensstämmer härutinnan med vad för närvarande gäller för motsvarande fall enligt 17 § andra stycket lagen angående naturminnesmärkens fredande. Det kunde ifrågasättas att tidsbegränsa besluten för att på detta sätt få till stånd en omprövning med vissa mellanrum. En dylik ordning, vilken mången gång blott skulle vara ägnad att föranleda ovisshet hos allmänheten och medföra onödigt arbete för den beslutande myndigheten, har emellertid synts böra undvikas. Frågan om fridlysningens bestånd kan likväl, om så påkallas, bringas under omprövning från tid till annan, nämligen genom att framställning göres om fridlysningens hävande. I händelse av missnöje med naturvårdsmyndighetens beslut över sådan framställning, kan ärendet i vanlig ordning fullföljas hos Kungl. Maj:t.
Särskilda bestämmelser till skydd för landskapsbilden.
Allmänt.
Naturskyddets allmänt landskapsvårdande uppgifter ha under senare år alltmer vunnit förståelse. Behovet av skydd i detta hänseende har, såsom framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen, uppmärksammats i gällande bestämmelser angående exempelvis vattenavledningsföretag, väganläggningar och framdragning av kraftledningar. Generella föreskrifter, ägnade att främja en ändamålsenlig landskapsvård, finnas emellertid icke. Utredningen föreslår, att sådana intagas i naturskyddslagen. Bestämmelserna under 22–25 §§ syfta till skydd för landskapsbilden. Under 26–28 §§ skola avhandlas vissa bestämmelser till skydd mot nedskräpande åtgärder av olika slag.
Det är uppenbarligen för naturskyddsintressena lättare att göra sig gällande under ett tidigt stadium av ett företags igångsättande än senare, då företagaren kanske låst fast sina dispositioner i tekniskt avseende eller offrat så stora belopp på planeringsarbetet, att detta icke rimligen kan läggas om, trots klara bristfälligheter ur naturskyddssynpunkt. Av största vikt är därför att redan i samband med att ett företag först planeras kontakt sökes med företrädare för naturskyddet.
Utredningen har övervägt, huruvida det samråd, som sålunda bör äga rum, skall givas central anknytning eller skänkas mera lokal karaktär. Samråd med ur naturskyddssynpunkt lokala myndigheter såsom byggnadsnämnd och även länsstyrelse kunde måhända framstå såsom ett enklare och mindre omständligt förfarande än samråd med den centrala naturvårdsmyndigheten. Emellertid anser utredningen det angeläget att sistnämnda myndighet beredes tillfälle att i största möjliga utsträckning följa av den allmänna utvecklingen föranledda ingripanden i naturen. Olägenheterna av en centralisation sådan som den av utredningen förordade torde kunna i väsentlig grad undvikas eller minskas genom att naturvårdsmyndigheten överlämnar till lokal myndighet den egentliga handläggningen av ärendena. I vissa fall torde arbetet kunna anförtros åt särskilda sakkunniga. Huvudsaken är att den centrala myndigheten får kännedom om vad som är i görningen och därigenom erhåller tillfälle att, i den mån så finnes behövligt, ingripa i ärendets behandling. Genom meddelande av närmare anvisningar eller uppdragande av allmänna riktlinjer har naturvårdsmyndigheten möjlighet att dirigera arbetet. Utredningen förutsätter att en avsevärd del av naturvårdsmyndighetens verksamhet kommer att ägnas åt uppgifter av detta slag.
Varje arbetsföretag, berörande naturen, kan emellertid givetvis icke underställas naturvårdsmyndigheten. Samrådsärendena måste begränsas till att omfatta endast de fall då en väsentlig ändring av landskapsbilden är att förutse. Enär det knappast synes kunna ifrågakomma att tvångsvis åstadkomma det önskade samrådet, blir det beroende av vederbörande företagare i vilken utsträckning samråd sker. Emellertid synes det, icke minst med hänsyn till vad utredningen föreslår under nästföljande paragraf, kunna förväntas att samråd kommer att sökas i åtminstone övervägande antalet fall, där sådant kan vara påkallat av behovet. Det måste ju vara även ett företagarintresse, att erinringar som från allmän synpunkt — och häri inbegriper utredningen naturskyddets – kunna vara att rikta mot ett företags planläggning, framföras redan innan företaget börjar sin verksamhet.
Huruvida ett företag är av beskaffenhet att kunna väsentligt förändra landskapsbilden blir en omdömesfråga. Vid vissa företag är det nära nog alltid uppenbart, att sådan förändring kommer att inträda, till exempel då ett kraftverk anlägges eller då torrläggning sker av en sjö eller myr. Beträffande andra företag kan deras inverkan å landskapsbilden understundom vara allenast ringa, medan den däremot ibland blir av betydande omfattning, beroende på företagets storlek, dess belägenhet och andra förhållanden. Såsom exempel på företag av detta slag må nämnas grustäkter och väganläggningar. Andra sådana företag äro de röjningar av stenbunden mark, som på sina håll ganska talrikt förekomma, därvid den sten, som brytes upp ur jorden, sammanföres till stora, oordnade högar, som kunna verka mycket missprydande i landskapet. Samma verkan kan orsakas av fabriksanläggningar och industriella företag överhuvud.
Vad angår byggnadsföretag kan naturligtvis landskapsbilden skadas av olämplig bebyggelse även om denna icke har samband med industriell verksamhet eller dylikt. Tages hänsyn uteslutande till naturskyddets intressen, kunde det anses i och för sig önskvärt att all bebyggelse bleve föremål för prövning ur synpunkten av dess förenlighet med en god landskapsvård. En allmän regel av denna innebörd skulle dock föra för långt. Under alla förhållanden är det tydligt, att en dylik prövning icke kunde ankomma på naturvårdsmyndigheten, som då skulle bli orimligt överbelastad. Men därjämte skulle en sådan anordning säkerligen framstå för de berörda företagarna såsom överdrivet byråkratisk och betungande. Den synes ej heller nödvändig. I flertalet fall påverkar en byggnad ej landskapsbilden i sådan grad att man kan tala om någon allvarligare skada å denna. En reglering av bebyggelsen ur naturskyddssynpunkt borde, principiellt sett, i likhet med vad nyss föreslagits beträffande andra arbetsföretag kunna begränsas att gälla de fall, då landskapsbilden därigenom kan komma att väsentligen ändras. Men att vid ett byggnadsföretag för företagaren avgöra, huruvida byggnaden kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden eller icke, torde vara vanskligt. Den generella gränsdragning, som med denna utgångspunkt sker mellan olika arbetsföretag enligt förevarande paragraf, synes därför ej böra användas då det gäller byggnadsföretag.
På grund av dessa överväganden har utredningen funnit lämpligast att från tillämpningen av förevarande paragraf undantaga sådana ingrepp i naturen, som uteslutande äro att hänföra till bebyggelse, samt att söka i stället lösa denna fråga på byggnadslagstiftningens väg. Detta har fallit sig så mycket naturligare som byggnadslagstiftningen redan i viss utsträckning uppmärksammat frågan. Enligt vad förut anmärkts skola således jämlikt 135 § och 143 § 1 mom. byggnadsstadgan vissa större byggnadsföretag underställas länsstyrelsens prövning i avsikt att få kontrollerat att de ej stå i strid med de grundsatser, som angivas i 122 § byggnadslagen, d. v. s. att vederbörlig hänsyn tages till naturskönhet, växtlighet och andra särskilda naturförhållanden, till förefintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse samt till fasta fornlämningar och andra minnesmärken. För att naturvårdens krav skola bli tillfredsställande tillgodosedda torde dock nämnda paragrafer i byggnadsstadgan böra givas något ökad räckvidd. Utredningen föreslår därför viss omarbetning av paragraferna i fråga. Till dessa ändringar i byggnadsstadgan återkommer utredningen i ett senare avsnitt av betänkandet (s. 179).
Ehuru stadgandet i förevarande paragraf, såsom antytts, icke är av tvingande natur, torde det likväl beträffande vissa grupper av företag få tvingande verkan. Sådana företag äro i första hand de som utföras genom försorg av statlig myndighet. I vad mån stadgandet bör föranleda i gällande instruktioner eller av myndigheterna utfärdade arbetsordningar och dylikt skall icke här avhandlas. Utredningen förutsätter att, i den mån sådan ändring finnes påkallad, vederbörande myndighet själv träffar anstalter för dess åvägabringande.
Vidare torde stadgandet komma att verka tvingande i fråga om företag för vilka fordras koncession eller annat tillstånd. För att sådant skall lämnas torde nämligen komma att fordras att anläggningen är godkänd ur naturskyddssynpunkt eller i varje fall att samråd med naturvårdsmyndigheten ägt rum. Likartat torde förhållandet bli beträffande företag, vilka önska bidrag eller lån av allmänna medel.
Då det gäller landskapsvården intaga tätbebyggelseområden en i viss mån annan ställning än övriga delar av landskapet. Nämnda områden äro nämligen redan genom planläggning godkända för bebyggelse och anläggningar av olika slag. För att tätbebyggelse skall få ske fordras enligt byggnadslagen att stadsplan eller byggnadsplan upprättats. Inom område, som omfattas av sådan plan, blir varje anläggning innan den påbörjas föremål för byggnadsnämndens prövning. Med hänsyn till den särskilda karaktär, som sålunda stadsplane- och byggnadsplaneområden ha ur naturskyddssynpunkt, och den prövning, som inom dem äger rum enligt byggnadslagstiftningens föreskrifter, synas dylika områden böra vara undantagna från tillämpningen av stadgandet i förevarande paragraf.
Utredningen vill i detta sammanhang framhålla såsom angeläget att, även i planläggningsfrågor enligt byggnadslagen samråd i förekommande fall sker med naturvårdsmyndigheten. Detta gäller naturligtvis i främsta rummet vid upprättande av regionplan eller generalplan, där icke sällan ur naturskyddssynpunkt viktiga överväganden måste träffas. Någon särskild föreskrift i här förevarande avseende har utredningen ej funnit nödvändigt föreslå. Erinras må att enligt 20 och 109 §§ byggnadsstadgan skall vid utarbetande av förslag till generalplan samråd ske med de myndigheter som ha ett väsentligt intresse av förslaget. Till dessa myndigheter blir givetvis naturvårdsmyndigheten att hänföra. Likartad föreskrift gäller enligt 159 § byggnadsstadgan beträffande regionplan.
Liksom stadgandet i nästföregående paragraf om samråd med naturvårdsmyndigheten icke är av tvingande natur torde någon skyldighet icke böra föreligga att, om samråd ägt rum, ovillkorligen ställa sig av naturvårdsmyndigheten därvid lämnade föreskrifter till efterrättelse. Myndighetens föreskrifter äro endast att betrakta som råd och anvisningar till vägledning vid det ifrågavarande företagets planering i syfte att konflikter med naturskyddsintressena skola i görligaste mån undvikas. Önskar företagaren träffa andra dispositioner än de av naturvårdsmyndigheten rekommenderade, står det honom fritt.
Med hänsyn härtill torde det emellertid vara nödvändigt, att möjlighet i annan ordning öppnas att tillrättalägga uppenbara missförhållanden. Enligt 2 kap. 3 § och 7 kap. 39 § vattenlagen må ej annat än under vissa förhållanden byggande i vatten eller avledande av vatten ske, om därigenom skulle orsakas sådan bestående ändring av naturförhållandena, att väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust för landets djur- eller växtvärld är att befara. Utredningen föreslår under nästföljande paragraf, att vissa närmare angivna slag av arbetsföretag, vilkas inverkan å naturen är påtaglig och vilka tämligen lätt kunna avgränsas och definieras, skola kunna göras beroende av särskilt tillstånd av myndighet. Ett liknande förfarande beträffande varje företag av beskaffenhet att kunna medföra mera betydande skador å naturen eller dess skönhetsvärden vore givetvis effektivt ur naturskyddssynpunkt. Något sådant kan emellertid av uppenbara skäl icke ifrågakomma. Rent tekniskt skulle det erbjuda synnerliga svårigheter dels att avgöra vilka företag som borde bli föremål för tillståndsprövning, dels ock att ordna själva prövningsförfarandet. Men framför allt möter det betänkligheter ur näringslivets synpunkt. Ett allmänt tillståndstvång skulle framstå såsom ett alltför omständligt, irriterande och onödigt intrång i den fria företagsamheten.
Utredningen förordar därför en annan väg. I 1 § lagförslaget har fastslagits skyldighet för var och en att beakta naturskyddets intressen. Liksom en företagare, då han planerar sitt företag, kalkylerar med kostnader för åtgärder, som ur hälsovårds-, arbetarskydds- eller andra allmänna synpunkter äro påkallade för att företaget skall kunna godtagas av det allmänna, bör han räkna även med kostnader, som kunna erfordras för att bringa företaget i överensstämmelse med berättigade krav, som från naturskyddets sida kunna uppställas. Kommer på grund av bristande förutseende eller av andra skäl företaget att medföra skador å naturen, som rimligen kunnat undvikas, bör företagaren vara skyldig att medverka till att missförhållandena avhjälpas. Förutsättningen för att sådan skyldighet skall föreligga synes dock böra vara samma som för samråd enligt 22 §, nämligen att företaget innefattar sådant ingrepp i naturen, att därigenom landskapsbilden kan komma att väsentligt ändras. Vid företag av mindre betydelse blir även skadan å naturen mindre betydande. Dylik ringare skada är ur naturskyddssynpunkt icke av sådan vikt, att särskilda åtgärder för detta fall synas påkallade.
Prövningen huruvida skyldighet, som här avses, skall anses vara för handen, torde böra åvila länsstyrelserna. Prövas skyldighet föreligga, bör tillvägagångssättet vara det, att länsstyrelsen vid vite förelägger företagets ägare att vidtaga de åtgärder, som må anses erforderliga för att motverka eller begränsa olägenheterna av företaget. Emellertid kunna vilka åtgärder som helst icke rimligen ifrågakomma. Såsom måttstock härvidlag synes kunna gälla, att åtgärderna icke få vara oskäligt betungande för företaget. Huruvida så är fallet får avgöras enligt allmänna ekonomiska principer. Hänsyn synes dock få tagas även till andra omständigheter, såsom att vederbörande företagare uppenbarligen vinnlagt sig om att begränsa företagets skadeverkningar eller vidtagit positiva åtgärder i syfte att ställa i ordning efter sig. Utan särskilt stadgande torde vara klart, att om samråd enligt 22 § skett med naturvårdsmyndigheten och därvid erhållna anvisningar följts vid företagets planering och utförande, ytterligare åtgärder icke sedermera kunna påbjudas, med mindre nya förhållanden inträtt eller eljest alldeles särskilda skäl föreligga.
Av samma grunder som de, vilka angivits under 22 §, bör förevarande paragraf icke gälla beträffande områden, som ingå i stadsplan eller byggnadsplan. Stadgandet torde ej heller böra omfatta företag, vilkas inverkan på naturen blir föremål för prövning oberoende av naturskyddslagens föreskrifter. Utredningen syftar härvid främst på sådana företag, som enligt vattenlagen skola, innan de få påbörjas, underställas vattendomstolen. Beträffande dessa torde naturskyddsintressena kunna tillräckligt beaktas utan prövning från annan myndighets sida, naturvårdsmyndigheten likväl självfallet obetaget att inför vattendomstolen framföra de synpunkter, som för naturskyddets del må vara att anlägga på ärendet.
Utredningen avser, att vad här föreslagits skall äga tillämpning oavsett huruvida ett företag tillkommit före eller efter det de föreslagna bestämmelserna trätt i kraft. Vid den förutsätta skälighetsprövningen måste emellertid hänsyn tagas till om företaget färdigställts redan före ikraftträdandet. För sådant fall kunna såsom oskäligt betungande bli att anse åtgärder, mot vilkas föreskrivande tvekan kanske ej skulle råda därest fråga är om ett företag, som kommit till utförande efter nämnda tidpunkt.
Nämnas bör slutligen att de föreslagna bestämmelserna rikta sig icke blott mot ett företags planering och anläggning utan även mot företagets drift. Drives ett företag, vars anläggande i och för sig ej medför erinran ur naturskyddssynpunkt, på sådant sätt att verksamheten länder naturen till men, kan sålunda ingrepp enligt förevarande paragraf under där angivna förutsättningar ske.
Om täkt av grus och sand m. m.
Ehuru utredningen anser det uteslutet att införa tillståndsprövning beträffande varje företag, som kan ha ur naturskyddssynpunkt ogynnsamma verkningar, finner utredningen, såsom nämnts under föregående paragraf, det likväl lämpligt, att sådan prövning må kunna ske beträffande vissa slag av arbetsföretag. De företag, som enligt utredningens mening härvid böra ifrågakomma, äro sådana som avse täkt av sand, grus, sten och dylikt.
Frågan om åtgärder från det allmännas sida beträffande sand- och grustäkter har, såsom inledningsvis nämnts (s. 59), vid några tillfällen under de senare åren varit föremål för statsmakternas behandling. I en vid 1944 års lagtima riksdag väckt motion (II: 245) hemställde herr J. Lundberg i Uppsala, att »riksdagen måtte besluta att i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om en skyndsam utredning om, på vad sätt samhällsintresset bäst skall kunna tillvaratagas i våra grustäkter samt till riksdagen inkomma med de förslag, vartill utredningen kan föranleda». I motionen framhölls, att genom förändringar i byggnadsmaterialens sammansättning hade under senare år betongkonstruktioner i allt större omfattning kommit till användning vid bostadsbyggande och anläggningsarbeten, vilket medfört att efterfrågan på sand och grus ökat mycket kraftigt samt att dessa för byggnadsindustrien viktiga naturaprodukter kommit att bli utsatta för en spekulativ prissättning. Det måste, enligt motionärens mening, anses både riktigt och nödvändigt, att statsmakterna vidtoge alla erforderliga åtgärder för att trygga samhällsintresset och förhindra, att en av byggnadsindustriens råvaror icke i onödan fördyrades. Vid ett statligt ingripande komme frågorna om den fria äganderätten och samhällsintresset att få vägas mot varandra. I detta fall vägde dock, enligt motionärens mening, samhällsintresset tyngst.
I motionen, som avstyrktes av andra kammarens andra tillfälliga utskott (utl. nr 5) och ej heller vann riksdagens bifall, berördes icke frågan om behovet av åtgärder för att tillvarataga naturskyddsintresset. Behovet av sådana åtgärder framhölls däremot av riksantikvarieämbetet i skrivelse till Kungl. Maj:t den 22 mars 1944 med hemställan om utredning, om och i vad mån grustäkt i riket kunde bedrivas på ett sätt som vore förenligt med såväl kulturminnesvårdens och naturskyddets som en förnuftig materialekonomis berättigade intressen. Ämbetet anförde bland annat följande.
I den svenska landskapsbilden utgöra grusåsarna ett karakteristiskt och i
många fall dominerande inslag. Dessa grusåsar äro ur geologisk, geografisk och
allmän naturhistorisk synpunkt betydelsefulla, men även kulturhistoriskt
spela de en framträdande roll. Under äldsta tider voro dessa. bildningar viktiga
för såväl bebyggelse som samfärdsel. För förståelsen av den svenska
kulturbygdens utvecklingshistoria äro åsarna därför av oskattbart värde.
Sedan lång tid tillbaka äro grusåsarna starkt hotade genom grustäkt, vilken alltför ofta sker planlöst. Av den starkaste förstörelsen drabbas de åsar, som ligga inom slättbygden. Det är även här som åsarna ha den största betydelsen för landskapsbilden och det är här de ur såväl geologisk som kulturhistorisk synpunkt viktigaste åspartierna äro belägna. Årligen spolieras nu vidsträckta sådana områden och såväl i naturskyddets som i kulturminnesvårdens intresse är det därför av vikt att åsarna snarast erhålla ett rimligt skydd.
Ett dylikt skydd kunde åstadkommas antingen genom att viktigare partier inköptes av staten eller därigenom att grustäkterna lades under allmän kontroll, som lämpligen borde kunna utövas av vederbörande länsstyrelse efter hörande av sakkunniga. I grustäkterna synes ett parallellfall föreligga till gruvdrift, skogsavverkning, vattenbyggnad och dräneringsföretag, vilka äro underkastade allmän kontroll. Att kontroll av grustäkt icke redan införts, torde väl närmast bero på att gruset först under sen tid erhållit sin nuvarande stora användning. Förhållandena äro emellertid numera sådana att en reglering av grustäkten synes vara oundviklig, såvida icke oersättliga skador för all framtid skola drabba det svenska landskapet med dess natur- och kulturminnen. Även en sund omtanke om framtidens oundgängliga grusbehov torde påkalla åtgärder för grustäktens rimliga ransonering.
Riksantikvarieämbetets skrivelse har av Kungl. Maj:t överlämnats till
naturskyddsföreningen för yttrande men har i övrigt icke föranlett någon
åtgärd.
Skrivelsens innehåll har emellertid åberopats i en vid 1945 års riksdag av herrar Lundberg och Gustafson i Dädesjö väckt motion (II: 352) med likalydande yrkande som i den av herr Lundberg år 1944 framlagda motionen. I 1945 års motion framhölls, att ur både naturskydds- och kulturminnesvårdssynpunkt erfordrades snara åtgärder mot den ofta planlösa grustäkten samt även att det ur ekonomisk synpunkt vore angeläget med åtgärder för att stävja den spekulativa prissättningen på grus. Motionärerna anförde att, då icke minst transportmöjligheter vore av avgörande betydelse för exploatering av grusförekomster, det i första hand vore områdena runt tätorterna som utsatts för naturvandalisering och en oskälig prissättning på grus.
Motionen överlämnades till andra kammarens andra utskott, som i sitt utlåtande (nr 3) anförde bland annat att mycket skulle kunna göras genom ganska enkla åtgärder för att undvika ett ingalunda önskvärt förfulande av landskapsbilden utan att dessa åtgärder skulle ekonomiskt nämnvärt betunga de företag, som sysslade med grustäkt, men att med hänsyn till att frågan genom riksantikvarieämbetets skrivelse redan vore föremål för Kungl. Maj:ts prövning, utskottet ansåge sig böra avstyrka motionen. Riksdagen följde utskottets hemställan.
Återgivna yrkande i 1944 och 1945 års motioner framfördes ånyo vid 1947 års lagtima riksdag i motion (nr 65) inom andra kammaren av herr Gustafson i Dädesjö m. fl. I motionen gjordes inledningsvis gällande, att spörsmålet, hur samhällsintresset bäst skulle tillvaratagas i våra grustäkter, aktualiserats under den tid, som gått sedan 1944 och 1945 års motioner behandlades, samt att det därför funnes skäl att ånyo taga upp frågan. I motionen anfördes vidare bland annat följande.
Exempel på svårare skadegörelse genom grustäkt kunna anföras från många
delar av vårt land. Genom olämplig exploatering har sålunda den ur
kulturhistorisk och allmän landskapssynpunkt synnerligen värdefulla Uppsalaåsen
till stor del förstörts i de delar som ligga närmast Uppsala.
De grusåsar, som finnas på landborgarna på Öland, utgöra nära nog sammanhängande fornminnesområden. Härtill kommer att just dessa partier ställvis höra till de för ingrepp ömtåligaste punkterna i landskapet. Den här pågående, oreglerade grustäkten är ur många synpunkter mycket beklaglig, och enbart detta fall skulle vara tillräckligt för att motivera en reglering av exploateringen av grustäkterna.
Från många håll har det gjorts gällande, att grustillgången i landet är så stor att någon ransonering icke behöver tillgripas, men det synes nödvändigt, att det allmänna får möjlighet att reglera exploateringen av de för ingrepp känsliga punkterna, så att icke kulturella och estetiska vården hänsynslöst skövlas såsom nu sker.
Motionen hänvisades till statsutskottet, som i avgivet utlåtande (nr 251)
hemställde, att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om
den begärda utredningen. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets
hemställan (skrivelse nr 484). Kungl. Maj:t har den 18 juli 1947 uppdragit åt
naturskyddsutredningen att taga spörsmålet under övervägande.
Vid övervägande av de åtgärder, som kunna vara påkallade i frågan, har
utredningen ansett sig kunna utgå från att det skyddsbehov, som ur
vetenskaplig synpunkt torde föreligga, kan i erforderlig utsträckning tillgodoses
genom att områden, som ur sådan synpunkt prövas särskilt värdefulla,
fridlysas såsom naturminnen. Det skyddsbehov, som det därutöver gäller
att tillgodose, torde, såvitt frågan är av beskaffenhet att böra lösas genom
förevarande lagstiftning, hänföra sig uteslutande till landskapsbilden.
Visserligen kan man ej bortse från att våra grusåsar, liksom också andra av landets icke förnyelsebara naturtillgångar kunna behöva skyddas jämväl
av nationalekonomiska skäl, nämligen i syfte att hindra en ohämmad, av
kortsiktiga vinstbegär dikterad eller eljest olämplig exploatering. Detta
spörsmål fordrar emellertid överväganden av annan art än som kunna
upptagas inom ramen för naturskyddsutredningens arbete. Det torde alltså få
bli föremål för prövning i annat sammanhang.
I vissa avseenden finnas redan bestämmelser till skydd mot grustäkt och därmed jämförliga åtgärder. Byggnadslagen innehåller sålunda bestämmelser, som endera utgöra ett direkt förbud mot dylika åtgärder eller också innebära bemyndigande att utfärda dylikt förbud. Enligt 40 § byggnadslagen får inom område, som ingår i stadsplan, icke vidtagas schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd, såvitt den uppenbarligen är av beskaffenhet att kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål. Och enligt 110 § samma lag äger länsstyrelsen att beträffande område, som ingår i byggnadsplan meddela likartat förbud. Motsvarande bestämmelser gälla enligt 17 och 102 §§ i fråga om områden, som ingå i fastställd generalplan.
Om än förhållandena vid grustäkterna på senare tid förbättrats ur naturskyddssynpunkt, måhända beroende ej minst på den till Samfundet för hembygdsvård knutna vägvårdskonsulentens verksamhet, bedrives dock alltjämt på många håll grustäkt utan hänsyn till landskapsbildens utseende och med sikte uteslutande på att utvinna så mycket grus som möjligt. Ett visst skydd även för landskapsbilden kan visserligen understundom erhållas genom fridlysning av ömtåligare områden såsom naturminnen. Denna utväg kan dock ej användas i större utsträckning, lika litet som det synes innebära en praktisk lösning att genom statsinköp bereda grusåsarna ett mera allmänt skydd. Vad byggnadslagens bestämmelser beträffar måste dessa i första hand taga sikte på andra intressen än naturskyddets. En annan väg torde alltså böra väljas, och utredningen har härvid stannat för att förorda, att möjlighet beredes till reglerande ingripande från statens sida genom förbud under viss förutsättning mot igångsättande eller bedrivande av grustäkt inom vissa områden utan särskilt tillstånd.
Emellertid anser utredningen, att man icke bör begränsa sig till åtgärder mot olämplig grustäkt. Även genom exploatering av andra, jämförliga nyttigheter kan landskapsvårdens intressen åsidosättas. I lagen om nyttjanderätt till fast egendom 1 kap. 7 § jämställes täkt av grus med tagande av torv, ler, sten eller annat, som icke är att hänföra till fastighetens vanliga avkastning. Det synes utredningen lämpligt att möjlighet till ingripande, som här avses, lämnas beträffande täkt av samtliga nyttigheter av dylikt slag. Nyttjanderättslagens uppräkning anknyter dock icke så väl till behovet ur naturskyddssynpunkt av reglerande bestämmelser på området. I naturskyddslagen bör uppräkningen lämpligare utformas sålunda: täkt av sten, grus, sand, jord eller därmed jämförliga nyttigheter.
Risken för skada å landskapsbilden är icke lika stor beträffande alla slag av täkter. Den är förhållandevis stor vid grustag och stenbrott, vilka oftast beröra för landskapet ömtåliga partier, nämligen höjdsträckningarna, men är däremot i regel av ringa betydelse vid till exempel torv- eller lertäkt. För att ingripande mot företag av här avsedda slag skall få ske synes, i överensstämmelse med vad som föreslagits under 22 och 23 §§, böra fordras, att det är anledning antaga att landskapsbilden kan komma att väsentligt ändras genom företaget. Bestämmelserna torde icke böra äga tillämpning å arbete, som bedrivas enligt gruvlagen eller lagen den 28 maj 1886 angående stenkolsfyndigheter m. m. eller i övrigt i enlighet med koncession eller annat beslut av Kungl. Maj:t.
Ingripande, som här avses, föreslås skola ske i form av förordnande av länsstyrelsen att arbetsföretag, avseende täkt av ifrågavarande nyttigheter, icke må utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Förordnandet bör kunna efter omständigheterna begränsas att avse täkt av allenast visst eller vissa slag.
Vad angår de områden, som må omfattas av sådant förordnande, torde, av skäl liknande dem som anförts vid behandlingen av 22 §, områden, ingående i stadsplan eller byggnadsplan, böra undantagas från bestämmelsernas tillämpning. Med hänsyn till byggnadslagstiftningens föreskrifter angående förbud mot schaktning m. m. inom område för fastställd generalplan, kunde ifrågasättas att undantaga även sådant område. Emellertid erbjuda sistnämnda föreskrifter ej något skydd ur landskapsvårdens synpunkt. De åsyfta blott att hindra åtgärder, som kunna försvåra områdets användning för dess i generalplanen avsedda ändamål. En generalplan omfattar icke, såsom stads- och byggnadsplaner, endast mark avsedd för tätbebyggelse; jämväl vidsträckta naturområden kunna ingå däri. På. grund härav har det synts utredningen lämpligt, att även generalplanelagd mark må kunna inbegripas i förordnande enligt förevarande paragraf. Med hänsyn till vikten av ett i förekommande fall snabbt ingripande, synes länsstyrelsens förordnande böra lända till efterrättelse omedelbart, utan hinder av att det till äventyrs överklagas.
Vid tillstånd böra kunna knytas villkor om sättet för arbetets utförande samt om vidtagande av olika åtgärder till landskapsbildens skyddande. Ofta torde enkla åtgärder kunna leda till goda resultat. Såsom exempel å föreskrifter, som kunna ifrågakomma, må nämnas åläggande att icke börja ett grustag från sådan sida, som är synlig från allmän trafikled, att dölja ingreppet i naturen genom trädplanteringar eller besåning, att, sedan företaget avslutats eller allteftersom det fortskrider, verkställa avplaning av skarpa kanter och terrassering av branta stup. Genom dylika villkor torde skadeverkningarna kunna. begränsas eller motverkas utan nämnvärda kostnader för företaget. Detta är givetvis av stor betydelse. Av allmänna rättsprinciper torde nämligen följa att tillstånd till visst företag ej bör kunna vägras, om markägaren eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten därigenom skulle tillskyndas avsevärt men, med mindre skälig ersättning lämnas. På samma sätt bör ersättningsskyldighet inträda, därest vid tillståndsgivningen knytes villkor av beskaffenhet att medföra sådant men. Utredningen hänvisar i övrigt vad ersättningsfrågan beträffar till vad som anförts i samma fråga angående naturminnen under 9 §.
Det synes kunna antagas, att bestämmelserna i förevarande paragraf icke skola behöva bringas i tillämpning alltför ofta. Redan den omständigheten, att länsstyrelsen har befogenhet att meddela förordnande, som här avses, torde medföra ett ökat hänsynstagande till landskapsskyddets intressen från företagarnas sida. Bestämmelserna kunna sålunda väntas komma att i viss omfattning fylla sin uppgift enbart genom att finnas till.
Om reklam- och propagandaanordningar.
Både i den danska lagen om naturfredning och i den finska naturskyddslagen finnas förbudsregler beträffande reklamanordningar i naturen. Enligt den danska lagen får friluftsreklam icke förekomma annorstädes än vid gator, vägar och platser i städer och stadsliknande samhällen. Förbudet gäller dock icke reklam för rörelse eller annan verksamhet, som utövas å fastighet, varå reklamanordningen uppsatts.
Enligt den finska lagen får »affärsannons» utom stad eller annat tättbebyggt samhälle ej anbringas annorstädes i det fria än å byggnad, som användes till bostad eller till affärs- eller arbetslokal.
I svensk lag är förbud mot reklamanordningar stadgat i 1 § lagen angående nationalparker. Enligt stadgandet är det förbjudet, att inom nationalpark i annonseringssyfte uppsätta eller anbringa tavla, plakat, inskrift eller annan störande anordning. Förbudet synes närmast kunna jämställas med ett av jordägare utfärdat förbud.
Vidare kan rätten att sätta upp reklamanordningar begränsas med stöd av 13 § lagen angående naturminnesmärkens fredande inom område, som genom märklig naturbeskaffenhet eller naturskönhet är av särskilt intresse. Beträffande sådant område äger nämligen länsstyrelsen meddela förbud mot att i det fria annorledes än å byggnad, i vilken människor bo eller affär är inhyst, i annonseringssyfte uppsätta eller anbringa tavla, plakat, inskrift eller annan störande anordning. Dylikt förbud skall anses innefatta jämväl förbud mot åtgärder för vidmakthållande av anordning, som vidtagits, innan förbudet trätt i kraft. Kungörelse om förbudet skall på allmän bekostnad införas i länskungörelserna och tidning inom orten.
I motiven till detta stadgande anmärktes till en början – under åberopande av i utlandet vidtagna åtgärder på hithörande områden – att man flerstädes kommit till insikt därom, att en för naturnjutningen störande annonsering icke borde tillåtas, samt vidare, att en lagstiftning i denna riktning utan tvivel skulle uppbäras av den allmänna meningen i vårt land. I fråga om den föreslagna lagtexten nämndes, att länsstyrelsen borde äga rätt att utmäta förbudet mer eller mindre omfattande. Den ledande synpunkten borde vara, att å ena sidan för ortsbefolkningens ledning och ortsaffärernas gagn behövlig annonsering icke borde förhindras, men att å andra sidan varken denna eller ännu mindre främmande affärers annonsering borde tillåtas breda ut sig på ett för naturskönheten störande sätt.
Beträffande lagtexten må påpekas, att enligt 1907 års sakkunnigas förslag stadgandet skulle gälla endast område å landet. I den av förslaget föranledda propositionen (nr 102/1909) framhölls, att genom borttagandet av orden "å landet" stadgandet gjordes tillämpligt även på till stad hörande område. Genom förbehållet, att området skulle vara av särskilt intresse genom märklig naturbeskaffenhet eller naturskönhet, uteslötes emellertid de bebyggda delarna av städernas områden.
Tillämpningen av 13 § naturminneslagen berördes av Svenska naturskyddsföreningen i yttrande över en av herrar Axel Nylander och Edv. Björnsson vid 1931 års riksdag väckt motion (I: 152) om lagbestämmelser mot uppsättande invid vägarna av trafiksäkerheten ovidkommande reklamannonser. I yttrandet omnämndes att, efter framställning av föreningen, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala och Södermanlands län meddelat förbud jämlikt stadgandet i fråga. Genom förbuden skyddades segellederna i Saltsjön från Stockholm och söderut ävensom segellederna i Mälaren från Stockholm till Uppsala, Drottningholm, Södertälje, Mariefred, Strängnäs, Kvicksund och Kungsör samt från södra Prästfjärden norr om Selaön och Aspön. Tillstånd att uppsatta tavlor för annonsering om upplåtelse av byggnadstomter i tavlornas närhet kunde dock av länsstyrelse erhållas på ansökning och efter prövning av omständigheterna i varje särskilt fall. Även inloppen till Göteborg vore skyddade mot vanprydande annonsering genom av länsstyrelsen meddelat förbud.
Några år före omförmälda motion hade genom ändring av 25 § lagen den 31 oktober 1891 om väghållningsbesvärets utgörande på landet möjligheterna att reglera anbringande av reklamanordningar i det fria ökats. Lagändringen, som genomfördes 1924, innebar att annonstavlor, reklamskyltar och dylikt icke fingo – med vissa undantag – utan länsstyrelsens tillstånd förekomma inom ett avstånd av 3,5 meter från vägens kant. Vidare föreskrevs att inom synhåll från väg icke finge förekomma skylt eller dylikt av beskaffenhet att av vägfarande kunna förväxlas med varningstecken.
Med bifall till därom av andra lagutskottet gjord hemställan i över motionen avgivet utlåtande (nr 20) anhöll 1931 års riksdag (skrivelse nr 71), att Kungl. Maj:t måtte låta verkställa utredning, huruvida och på vad sätt ändringar i gällande lagstiftning kunde vidtagas för att ytterligare förhindra att annonstavlor, reklamskyltar och dylikt så uppsattes, att de verkade störande ur trafiksynpunkt eller i hög grad förfulande på utsikt över landskap eller bebyggd ort.
Kungl. Maj:t anförtrodde utredningsuppdraget åt 1929 års vägsakkunniga, vilka vid utarbetandet av förslag till ny väglag (SOU 1932:21) i viss mån beaktade utskottets uttalande. Sålunda föreslogs bland annat att reklamanordning icke finge utan länsstyrelsens tillstånd förekomma på mindre avstånd än 9 meter från vägbanans mitt. De vägsakkunniga funno emellertid det ligga utom deras uppgift att ingå på den i riksdagsskrivelsen berörda frågan, i vad mån ur naturskyddssynpunkt skärpta lagbestämmelser mot reklamanordningar vore påkallade.
De vägsakkunnigas förslag skärptes avsevärt under ärendets fortsatta behandling. I 1934 års väglagsproposition (nr 21) föreslogs, att det område utmed väg, inom vilket reklam icke skulle få förekomma utan tillstånd, skulle bestämmas till 25 meter. Riksdagen ökade avståndet till 50 meter (skrivelse nr 325).
I 36 § 1934 års väglag stadgades i enlighet härmed att annonstavla, reklamskylt eller dylikt ej utan länsstyrelsens tillstånd fick förekomma utmed allmän väg på mindre avstånd än 50 meter från vägbanans mitt. Därifrån medgåvos emellertid vissa undantag. Sålunda skulle det sagda icke avse å byggnad inom tättbebyggt område uppsatt tavla, skylt eller dylikt samt ej heller sådan anordning, som uppsatts å annorstädes belägen byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet. Stadgandet ägde ej heller tillämpning beträffande anslagstavla för meddelanden rörande kommunala angelägenheter, föreningssammanträden, auktioner eller dylikt.
Beträffande tolkningen av lagrummet må nämnas, att i en från kommunikationsdepartementet i juni 1940 till länsstyrelserna utsänd cirkulärskrivelse stadgandet förklarats avse endast särskilda anordningar för affischering, vadan under uttrycket »annonstavla, reklamskylt eller dylikt» icke fölle affischer å husväggar, staket, träd eller andra föremål, ej heller själva anbringandet av affischer å redan befintlig tavla.
Bestämmelserna ha oförändrade överförts till 39 § nu gällande lag den 30 juni 1943 om allmänna vägar.
Frågan om reklamanordningar i det fria berördes också av fritidsutredningen i dess förut omförmälda (s. 100) betänkande med förslag angående reglering av strandbebyggelsen m. m. Enligt detta förslag skulle annonstavla, reklamskylt eller dylikt ej få uppsättas å strandområde, såvida ej fråga vore om sådan anordning, som uppsatts å fastighet till upplysning om där bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet, eller om anslagstavla för meddelanden rörande kommunala angelägenheter, föreningssammanträden, auktioner, kommunikationsförhållanden eller dylikt. Detsamma skulle gälla beträffande annonsering medelst målning å byggnad eller liknande förfarande. Vidare fick ej text eller bild i avsikt att göra reklam eller propaganda eller i okynnessyfte anbringas å fasta naturföremål inom strandområde.
Till motivering av sitt förslag anförde fritidsutredningen bland annat följande:
En företeelse, som i hög grad sprider vantrevnad genom sin förstörande
inverkan på landskapsbilden, är förekomsten av reklam ute i naturen. Både såsom
fristående anordningar i form av annonstavlor eller reklamskyltar och då den
genom målning eller annat förfarande anbringas å husväggar, plank eller
berghällar är verkan av denna friluftsreklam synnerligen störande.
Såsom förebild till utredningens förslag ha tjänat bestämmelserna i 36 §
väglagen. Vissa uppmjukningar ha dock skett. Sålunda har möjlighet lämnats öppen
att uppsätta skylt om affärsrörelse eller annan verksamhet, som bedrives å viss
fastighet, var som helst inom fastighetens område och icke endast, såsom enligt
väglagen, å byggnad där verksamheten utövas. Med hänsyn till att ett förbud
blott mot uppsättande av annonstavlor och reklamskyltar sannolikt skulle
medföra tillgripande i ännu större utsträckning än hittills av annonsering
medelst målning och därmed jämställt förfarande å husväggar, plank och
berghällar, har i stadgandet ansetts böra ingå förbud även mot dylika former av
reklam.
Förslaget har icke föranlett lagstiftning i ämnet.
Vid 1939 års lagtima riksdag hemställdes av herr Knut Petersson och fru Ruth Gustafson i likalydande motioner (I: 14; II: 67), att riksdagen måtte dels besluta sådan ändring i väglagen, att annonstavla, reklamskylt eller dylika anordningar, avsedda att i reklamsyfte tilldraga sig de vägfarandes uppmärksamhet, icke, med förbehåll för vissa undantag, finge utan länsstyrelsens tillstånd förekomma utmed allmän väg, dels ock att riksdagen skulle anhålla om utredning om lämpligheten att införa en dylik bestämmelse även beträffande järnvägarna. Till stöd för denna hemställan anförde motionärerna:
Då riksdagen 1934 väsentligt skärpte hithörande bestämmelser skedde det i
förhoppningen, att skärpningen skulle medföra en avsevärd minskning av
antalet skyltar utmed vägarna. Det förefaller icke som om denna förhoppning
blivit infriad. I och med att den nya lagen trätt i kraft, ha skyltarna
visserligen flyttats längre ut i terrängen men samtidigt givits så mycket större
format. Därmed ha de blivit ett ännu mera störande inslag i landskapsbilden än
förut. Tiden synes vara inne att helt avlysa dylika reklamanordningar. Deras reklamvärde torde vara ringa. I den mån de verkligen fylla sitt ändamål och
draga till sig vägfarandes uppmärksamhet, äro de uppenbarligen ägnade att
återverka ofördelaktigt på trafiksäkerheten. Framförallt är det emellertid
angeläget, att naturen i trafikledernas omgivning icke förfulas av en olämpligt
anbragt reklamkonst.
Jordbruksutskottet, till vilket motionerna hänvisades, yttrade i sitt
utlåtande (nr 60), att det syntes utskottet önskvärt att åtgärder vidtoges,
varigenom det bleve möjligt att på ett mera effektivt sätt än vad väglagen
medgåve förhindra uppsättandet av reklamanordningar utmed vägarna.
Emellertid syntes det utskottet ovisst, huruvida detta vore en fråga, som
i hela sin vidd lämpligen borde lösas genom ändring i väglagen.
Ifrågasättas kunde, om icke härför tarvades lagstiftning i annan ordning,
måhända närmast såsom ett led i naturskyddande åtgärder. Utskottet
hemställde, att riksdagen ville i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla, att Kungl.
Maj:t ville föranstalta om utredning av omförmälda spörsmål rörande
affischering utmed vägar och järnvägar samt för riksdagen framlägga de
förslag, vartill utredningen kunde giva anledning.
Utskottets hemställan bifölls av riksdagen (skrivelse nr 299). Kungl. Maj:t uppdrog sedermera, på hemställan av 1935 års vägsakkunniga, åt 1938 års sakkunniga för utredning om vägväsendets förstatligande (vägförstatligandekommittén) att verkställa ifrågavarande utredning.
I oktober 1941 överlämnade vägförstatligandekommittén betänkande med förslag till lag om förbud i vissa fall mot affärsannonser m. m.[3] Då betänkandet icke är tryckt och detsamma är av väsentligt intresse för naturskyddsutredningens arbete, skall dess innehåll här återgivas tämligen utförligt.
I fråga om riktlinjerna för lagstiftning i ämnet anmärkte kommittén att enligt dess mening väglagens bestämmelser kunde anses tillräckliga, om man med dem avsåge skydd för trafiken å allmänna vägar. Utvecklingen under senare år hade emellertid visat, att ifrågavarande bestämmelser icke förmådde skapa ett effektivt skydd mot vanprydande affischering utmed dylika vägar.
I betänkandet framhölls därefter att, om man bortsåge från de få områden som kunde skyddas jämlikt naturskyddslagstiftningen, gällande lagstiftning icke lade hinder i vägen för uppsättande av annonser och skyltar utmed järnvägar, vattenleder eller enskilda vägar. Kommittén anförde härutinnan vidare:
De tavlor och skyltar, som finnas uppsatta utmed järnvägarna, torde väl
icke vara till men för trafiken men utgöra på grund av sitt i allmänhet stora format ofta ett störande inslag i landskapsbilden. Ur naturskyddssynpunkt
måste det därför anses önskvärt att kunna begränsa här ifrågavarande slag av
annonsering, reklam och propaganda utmed järnvägarna.
Annons-, reklam- och propagandaanordningar utmed vattenleder och enskilda vägar torde visserligen icke vara så vanliga men förekomma dock i sådan omfattning att förhållandet icke bör lämnas obeaktat. Särskilt är det naturskyddsintresset som här gör sig gällande men även trafiksäkerheten kan i vissa fall äventyras i fråga om enskilda vägar.
Beträffande affischering utmed gator och andra allmänna platser i städer och samhällen saknas föreskrifter, där ej sådana utfärdats med stöd av ordningsstadgans allmänna bestämmelser i § 20 eller gata i visst fall tillika är att anse såsom allmän väg. Om gata har karaktär av allmän väg, är ju väglagen tillämplig, men dess bestämmelser i ämnet komma likväl i detta fall att sättas ur kraft genom det i väglagens 36 § första stycket gjorda undantaget för tättbebyggt område. Däremot kan den faktiska skillnaden mellan landsbygd och större samhällen motivera att, om för riket i stort utfärdas generella bestämmelser i ämnet, de större samhällena få intaga en undantagsställning.
Enligt kommittén vore en revision av gällande regler om affischering av
behovet påkallad främst för att effektivare förhindra vanprydande sådan
men även för att skyddet mot trafikfarliga reklamanordningar måtte
komma icke blott de allmänna vägarna utan även vissa andra trafikleder till
godo. I detta sammanhang berörde kommittén frågan om den enskildes
intresse att få efter eget gottfinnande bedriva reklam samt anmärkte
därvid till en början, att det icke kunde vara föremål för tvekan att detta
intresse borde få vika, där det komme i strid mot det allmännas fordringar
å trafiksäkerhet eller där eljest allmän ordning och säkerhet det krävde.
Däremot kunde, fortsatte kommittén, meningarna lättare gå i sår, då fråga
vore om begränsning av möjligheterna till reklamanordningar ur
synpunkten att de utgjorde ett för skönhetssinnet störande inslag i
landskapsbilden. Olägenheten av effektivare inskränkningar i rätten att uppsätta
dylika affischer torde dock, om reglerna gåves lämpligt innehåll, icke vara
synnerligen stor. Många andra sätt att bedriva reklam stode till buds, och
den förtjänst, vederbörande jordägare kunde bereda sig genom att upplåta
rätt till affischering, vore i regel ringa.
Kommittén förordade, att frågan om uppsättande av affischer i det fria
gjordes till föremål för bestämmelser i en särskild lag. Syftet med en sådan lag
skulle då bli att bereda skydd dels för trafiken, dels för naturen mot vissa
anordningar, som kunde utgöra en fara för den förra eller vanpryda den senare.
Lagen skulle ersätta bestämmelserna i 36 § (numera 39 väglagen men
meddela skydd för trafiksäkerheten å icke blott allmänna vägar eller andra i
teknisk mening allmänna trafikleder utan även enskilda vägar. vilka faktiskt
trafikerades av allmänheten. Så långt som till ett allmänt naturskydd kunde
lagen givetvis icke sträcka sig, lika litet som till ett allmänt trafikskydd.
Uppgiften vore begränsad med avseende å de vanprydande respektive farliga
anordningarnas art. Dessutom borde naturskyddet inskränkas till platser, vilkas vanprydande innebure en olägenhet för allmänheten. Jordägarnas intresse att
freda sin egendom finge tillgodoses i allmän civil- och strafflag och i varje fall
icke prövas i detta sammanhang. Område, som icke vore synligt från plats, dit
allmänheten hade tillträde, borde alltså icke inbegripas under skyddet. Denna
inskränkning kunde emellertid icke få större betydelse beträffande annonser
och dylikt, då dessa väl sällan placerades så, att allmänheten icke kunde se dem.
Lagen borde, ändå att den i motsats till 13 § naturminneslagen skulle innehålla
en sådan inskränkning av skyddet, kunna tillfyllest ersätta stadgandet 1 detta
lagrum, som ju icke riktade sig mot andra anordningar än sådana, som
tillkommit i annonseringssyfte.
Vad anginge frågan, huruvida erforderligt förbud skulle meddelas i lagen själv eller om denna blott skulle medge myndighet rätt att inskrida med förbud, föreslog kommittén, att i lagen upptoges ett generellt förbud men att egentliga avgörandet överlåtes åt de tillämpande myndigheterna genom att förbudet gjordes dispensabelt. Myndigheterna skulle ha rätt icke att förbjuda men att tillåta. Myndigheterna finge alltså i varje särskilt fall efter föreliggande omständigheter pröva om den tilltänkta anordningen vore att anse såsom farlig för ordning och säkerhet eller alltför vanprydande eller ej. Emellertid kunde enligt kommitténs mening principen icke helt upprätthållas. Förbudet måste för att ej bli alltför omfattande med hänsyn till det som normalt beräkneliga behovet begränsas så, att i ett eller annat undantagsfall det kunde visa sig otillräckligt. För dessa undantagsfalls del skulle då den andra metoden med rätt för myndighet att förbjuda bibehållande av viss anordning å viss plats komma i tillämpning.
Enligt kommittén vore länsstyrelsen den myndighet, åt vilken uppdraget att bevilja tillstånd respektive utfärda förbud lämpligast överlämnades. Kommittén framhöll emellertid, att det anförda närmast hade avseende å landsbygden. Beträffande städer och större samhällen borde visst inflytande beredas mer lokala myndigheter utan att dock länsstyrelsen ställdes helt utanför. I sådant hänseende föreslogs, att bestämmelserna icke skulle äga tillämpning inom stadsplanelagda delar av städer och andra orter, för vilka ordningsstadgan för rikets städer vore gällande. Dock skulle det åligga länsstyrelserna att vaka över att erforderliga föreskrifter bleve meddelade med stöd av nämnda stadga.
Det generella, dispensabla förbudet skulle i enlighet med vad
kommittén sålunda anfört avse anordningar, som voro synliga från allmän
trafikled eller plats, till vilken allmänheten hade tillträde. De anordningar, vilka
borde innefattas under bestämmelserna, angåvos av kommittén
sammanfattningsvis sålunda: tavla, skylt, affisch, inskrift och bild.
I betänkandet framhölls, att kravet å visst ändamål för vederbörande anordningar i väglagen angåves genom att tavlan betecknades som annonstavla och skylten som reklamskylt, vilket i lagen angående naturminnesmärkens fredande motsvarades av uttrycket att anordningen uppsattes eller anbringades i annonseringssyfte. I vad mån ett generellt dispensabelt förbuds räckvidd borde begränsas med hänsyn till anordningens ändamål kunde enligt kommitténs mening bli föremål för diskussion. Visserligen vore anordningens yttre egenskaper, format och färg och dylikt jämte sättet och platsen, där den vore anbringad, det väsentliga för det intresse, som skulle skyddas, men syftet med anordningen måste också beaktas för att förbudet skulle erhålla sin nödiga avgränsning. Typfallet skulle väl föreligga, då syftet vore att annonsera en vara eller en verksamhet av affärskaraktär, under vilket uttryck kommittén inbegrep ej blott handel i egentlig mening utan även hantverk och fria yrken, sådana som advokatens och läkarens, samt i allmänhet prestationer av affärsmässig natur. Det som åsyftades med förbuden syntes kunna betecknas med termen annons, men som detta uttryck ju även skulle kunna tolkas så vidsträckt att därunder fölle varjehanda tillkännagivanden, torde vara lämpligast att använda beteckningen affärsannons. Vid sidan härom kunde, på sätt i väglagen skett, nämnas reklam, som ju hade en något avvikande innebörd men huvudsakligen avsåge anordningar i samma syften som affärsannonsering. Ytterligare borde tilläggas propaganda, därvid som exempel nämndes de politiska emblem, som i stor utsträckning målats på berg och stenar utmed vägarna, ett sätt att driva propaganda vilket icke vore önskvärt utan borde förhindras.
Kommittén påpekade vidare att, när det gällde skyltar om viss
affärsinnehavares, hantverkares eller rörelseidkares bostad, kunde frågan, om skylt skulle
betraktas såsom en affärsannons eller blott såsom en upplysning om
vederbörandes personliga bostad, vara beroende av omständigheter, sådana som skyltens
storlek, platsen där den vore anbragt och dylikt. Gränsen mellan förbjudna och
fall kunde sålunda bli i någon mån flytande. Lagen borde därför enligt
kommitténs mening innehålla vissa undantag. Uppenbart vore att man ej kunde
vägra någon att å sin dörr ha namnskylt, även om denna skulle innefatta
annonsering av hans verksamhet. Lika litet kunde med skäl förbjudas
handelsmän eller andra att på byggnad annonsera sin på stället bedrivna verksamhet,
därstädes försålda varor och dylikt. Att kräva tillstånd i varje sådant fall vore
en onödig formalitet, förenad med kostnader och besvär, och straff för
försummelse att iakttaga formaliteten skulle förefalla som en orimlighet. Det i
väglagen gjorda undantaget för anordningar av förevarande slag måste därför
tydligen bibehållas. Där nämndes visserligen blott anordningar å byggnad men
därmed torde i detta sammanhang böra jämställas grind eller port i
tomtstängsel. Huruvida skylten placerades på själva grinden eller på stängslet mer
eller mindre vid sidan av densamma måste anses likgiltigt, varför kommittén
föreslog utvidgning av undantagsbestämmelserna till att avse även tomtstängsel.
Att såsom enligt naturminneslagen undantaga all affischering å bostads- och
affärsbyggnader, syntes däremot vara att gå för långt. Eftersom fråga ej vore
om stadsplanelagda områden torde det för landsbygdens del i väglagen
uppställda förbehållet, att fråga skulle vara om på stället bedriven verksamhet.
lämpligen böra bibehållas.
Beträffande rätten att annonsera rörelse, som bedreves i orten. anmärkte kommittén, att det för allmänheten kunde vara till nytta att få kännedom om befintligheten exempelvis av reparationsverkstad, bilrörelse. bensinförsäljning. matservering, försäljning av tomt, plantskola m. m. Det vore emellertid av vikt att myndighet finge tillfälle att kontrollera att sådana tavlor och skyltar icke uppsattes på för trafiken olämpliga ställen eller genom sin storlek eller beskaffenhet i övrigt gjordes onödigt vanprydande. Enligt kommitténs mening borde därför även nu ifrågakomna tavlor och skyltar falla under det generella, dispenabla förbudet. Kommittén utginge emellertid från att tillstånd till uppsättande av tavla eller skylt till upplysning om i platsens omedelbara närhet bedriven rörelse städse beviljades, om det kunde ske utan fara för allmän ordning och säkerhet samt anmärkning mot tavlans format och utseende icke skäligen kunde göras.
Kommittén föreslog visst undantag beträffande propagandaanordningar i anledning av allmänt val, därunder inbegripet allmän folkomröstning. Särskilt tillstånd behövde enligt kommitténs mening icke krävas, där fråga vore blott om tillfällig propaganda vid tiden för valet. Detsamma gällde tillfällig propaganda och reklam vid allmänna sammankomster. Likaså borde offentliga auktioner och därvid till försäljning förekommande egendom kunna få utan tillstånd annonseras en kortare tid före auktionen. I dessa fall borde emellertid propaganda-, reklam- och annonsanordningarna icke få bli kvarsittande efter det avsedda tillfället utan det borde åligga den, som anbragt desamma, att avlägsna dem inom viss kort tid.
Enligt kommitténs förslag skulle med hänsyn härtill tillstånd icke erfordras beträffande tavla, affisch eller anslag, som avsåge reklam eller propaganda vid allmänt val eller allmän sammankomst eller annons om offentlig auktion i den mån anordningen icke vore uppsatt tidigare än tre veckor före eller bibehållen längre än två dagar efter det sålunda avsedda tillfället.
Förslaget tillstyrktes i sina huvuddrag av alla hörda myndigheter och
organisationer utom socialdemokratiska partistyrelsen. Denna anförde, att
förslaget icke kunde anses motiverat av några verkliga behov och därtill
innebure ett opåkallat intrång i erkända medborgerliga rättigheter. Det
vore även till sin utformning ägnat att vålla godtycke och trakasseri.
Styrelsen avstyrkte, att det lades till grund för lagstiftning i ämnet.
Länsstyrelsen i Kristianstads län gjorde följande allmänna uttalande:
Såsom dispensmeddelande myndighet komma länsstyrelserna att betingas
med ett säkerligen mycket stort antal dispensärenden. Det kan även befaras
att uppfattningen om vad som är uppenbart vanprydande kommer att variera
mycket hos de olika länsstyrelserna. Då det givetvis icke kan ifrågakomma, bland
annat av kostnadshänsyn, att länsstyrelserna verkställa resor för att
på ort och ställe bilda sig ett omdöme om det berättigade i en viss
ansökan, måste länsstyrelserna i allmänhet helt lita till det sannolikt högst
varierande omdöme, som avges av de olika landsfiskalerna. Att detta icke
kan befordra en enhetlig rättstillämpning är utan vidare klart. Då emellertid
ett liknande avgörande, ehuru i väsentligen mindre omfattning, måste av
länsstyrelserna träffas även med nu gällande lagstiftning, torde några berättigade
invändningar mot förslaget i denna del icke kunna framställas.
Svenska naturskyddsföreningen förutsatte att länsstyrelserna hörde
länsarkitekten och att länsstyrelserna komme att vara ytterst restriktiva
beträffande meddelande av tillstånd. Det framlagda lagförslaget betecknade
minimum i fråga om vad som i detta hänseende kunde krävas till skydd
för det svenska landskapet.
Uttrycket »plats, till vilken allmänheten har tillträde» blev i åtskilliga yttranden föremål för erinringar. I flera yttranden framhölls, att begreppsbestämningen vore alltför vidsträckt. Sålunda anförde överståthållarämbetet bland annat följande.
Bestämmelserna skulle omfatta samtliga fall, dels då anordningen vore
avsedd att anbringas å allmän plats, dels då den visserligen skulle anbringas å
plats, dit allmänheten icke hade tillträde, men likväl vore synlig utifrån, dels
ock då anordningen vore belägen å enskilt område, dit allmänheten med eller
utan avgift hade tillträde. Under en dylik bestämmelse skulle till exempel falla
affischering inom kringbyggda folkparker, idrottsplaner och nöjesfält. Att
jämväl i dylika fall upprätthålla krav på tillstånd synes ämbetet varken motiverat
eller ens praktiskt genomförbart. I sådana fall, där anordningen icke är synlig
från allmän trafikled, torde det vara tillfyllest, att länsstyrelsen äger rätt att
meddela förbud mot anordningens bibehållande.
Väg och vattenbyggnadsstyrelsen uttalade, att förbudet mot anordning,
som vore synlig från allmän trafikled eller eljest från plats, till vilken
allmänheten hade tillträde, komme att omfatta även utvändig
annonsering å fordon. Vidare föreslog styrelsen, att såsom villkor för tillstånd till
reklam eller propaganda vid allmänt val m. m. borde föreskrivas, att
affischer och dylikt skulle vara märkta med namnet på den sammanslutning
eller liknande, som hade att svara för anordningens bortskaffande.
Tidpunkten för bortskaffandet syntes av praktiska skäl böra utsträckas till
förslagsvis en vecka.
Vägförstatligandekommitténs förslag har icke lagts till grund för
lagstiftning. Då genom proposition (nr 223) vid 1943 års riksdag förslag till
nuvarande väglag framlades, upptogos såsom redan nämnts stadgandena
i 36 § 1934 års väglag oförändrade i den nya lagens 39 §. I propositionen
anmärktes att dessa bestämmelser vore tillräckliga om man med dem
avsåge blott skydd för trafiken å allmänna vägar. Ur naturskyddssynpunkt
vore det måhända önskvärt att kunna på ett mera effektivt sätt förhindra
uppsättandet av reklamanordningar. Frågan om revision av gällande
bestämmelser till skydd för naturen torde emellertid kräva ytterligare
överväganden.
I likalydande motioner (I: 293, II: 415) i anledning av propositionen
föreslogs sådan ändring av 39 §, att förbudet icke skulle vara tillämpligt å
»föreningars enskilda och offentliga möten samt övriga
föreningsmeddelanden, affischering vid offentliga val, auktioner eller dylikt». Motionerna
avstyrktes emellertid av andra särskilda utskottet (utlåtande nr 2) under
framhållande av att undantagsbestämmelserna i paragrafen syntes giva
tillräckligt utrymme för den med motionerna avsedda affischeringen. Paragrafens innehåll föranledde i övrigt icke något yttrande från utskottets
sida samt blev ej heller under den fortsatta riksdagsbehandlingen ändrad
(riksdagens skrivelse nr 34-9).
Genom lokala stadganden av olika slag ha vidare meddelats
bestämmelser om reklamanordningar i det fria.
Enligt § 20 ordningsstadgan den 24 mars 1868 för rikets städer kunna meddelas särskilda föreskrifter »i avseende å allmänna ordningen». Med stöd av detta stadgande ha föreskrifter om affischering m. m. utfärdats beträffande områden, där stadgan är tillämplig. Ordningsstadgan gäller i första hand inom städer men kan göras tillämplig även inom andra orter. Enligt § 30 äger sålunda länsstyrelsen förordna att vad i stadgan föreskrives om stad skall i tillämpliga delar gälla för köping, hamn, fiskeläge och annat ställe med större sammanträngd befolkning. Länsstyrelsens beslut skall dock underställas Kungl. Maj:ts prövning.
Enligt § 20 ordningsstadgan kan förslag till »ny eller ytterligare» ordningsföreskrift framställas såväl av stadsfullmäktige som av magistraten (kommunalborgmästare). Föreskrift skall fastställas av länsstyrelsen, som även äger att själv upprätta förslag.
Beträffande meddelade föreskrifter må ur det av ordningsstadgeutredningen år 1944 avgivna betänkandet med förslag till allmän ordningsstadga m. m. (SOU 1944:48) återgivas följande:
Rörande affischering och reklam överhuvud å eller invid allmän plats finnas
bestämmelser i nästan alla gällande lokala ordningsstadgor. Vid regleringen
av dessa företeelser har man emellertid gått olika långt på skilda orter. I några
fall har man sålunda nöjt sig med att endast föreskriva, att annonser, affischer
och andra dylika tillkännagivanden ej må vid gata eller annan allmän plats
anslås å byggnad, plank, träd eller andra föremål utan ägarens medgivande
(exempelvis Uddevalla, Marstrand, Skara). Å det stora flertalet orter har man
emellertid gått längre och principiellt förbjudit anbringande av affischer,
annonser m. fl. sådana anslag annorstädes än på av samhället uppsatta eller av
vederbörande lokala myndigheter (exempelvis magistraten eller municipalnämnden)
godkända anslagstavlor eller annonspelare. I samband därmed ha flerstädes
meddelats närmare föreskrifter angående beskaffenheten och skötseln av dylika
tavlor och andra anordningar för affischering m. m. I åtskilliga fall har man
vidare förklarat att nyssnämnda förbud ej utgör hinder för näringsidkare att å
byggnad, varest hans lokaler äro inrymda, uppsätta för egen rörelse avsedda
tillkännagivanden under förutsättning att dessa anslag ej placeras på sådant
sätt, att trafiken därav hindras.
I vissa lokalstadgor har direkt utsagts, att i vederbörlig ordning uppsatta offentliga tillkännagivanden icke må, så länge de äro aktuella, av obehörig person borttagas, överklistras eller nedrivas (exempelvis Tranås, Hästveda, Kinna, Lycksele).
I några stadgor har intagits en bestämmelse av innehåll att, därest ett uppsatt anslag finnes vara uppenbart vanprydande eller eljest av beskaffenhet att väcka allmän förargelse, polismyndigheten äger förordna om anslagets avlägsnande (exempelvis Borås, Ronneby).
I ordningsstadgeutredningens betänkande upptogos förslag till
bestämmelser avseende dels tättbebyggda områden, dels ock den egentliga
landsbygden. Beträffande tättbebyggda områden föreslogs, att affisch, annons
eller annat dylikt anslag finge anbringas å allmän plats eller mot sådan
plats vettande vägg, port, staket, plank eller dylikt allenast å tavla eller
pelare, som blivit för sådant ändamål uppsatt. Polischefen skulle dock äga
medgiva, att anslag finge uppsättas jämväl å annan plats. Vad sålunda
stadgades skulle icke utgöra hinder för näringsidkare att å eller invid
byggnad, vari hans rörelse vore inrymd, anbringa anslag, som avsåge
rörelsen och icke vore förargelseväckande eller uppenbart vanprydande,
Anslag finge ej obehörigen avlägsnas eller överklistras. Medgivande
erfordrades icke, där fråga vore om propaganda i samband med allmänna val.
Befunnes annan skyltningsanordning än sådan, som uppsatts med
byggnadsnämnds lov, eller affisch, annons eller annat dylikt anslag välla väsentlig
olägenhet för trafiken å allmän plats eller väcka allmän förargelse eller
eljest verka störande på ordningen å dylik plats, skulle polischefen äga
föreskriva, att anordningen eller anslaget omedelbart skulle borttagas eller
nödig ändring däri vidtagas.
Beträffande den egentliga landsbygden skulle enligt ordningsstadgeutredningens förslag gälla att, om skylt, annonstavla eller liknande anordning befunnes vara förargelseväckande eller uppenbart vanprydande, polischefen ägde förordna, att anordningen skulle borttagas eller förändras. Vad sålunda stadgades skulle även avse affisch eller annat dylikt anslag, som vore väl synligt från allmän eller eljest såsom farväg nyttjad Uppsatt anslag finge ej obehörigen avlägsnas eller överklistras.
I avgivna yttranden över betänkandet framställdes åtskilliga
invändningar mot förslaget. Bland annat ansågos bestämmelserna väl rigorösa
med hänsyn till förhållandena i mindre orter och till att de icke medgåve
utrymme för lokalt utbildad praxis. Enligt vissa yttranden
(överståthållarämbetet, stadsfullmäktige i Östersund och Sveriges köpmannaförbund)
borde förevarande frågor regleras genom lokala ordningsföreskrifter.
I vad förslaget avsåg landsbygden anförde Svenska naturskyddsföreningen i huvudsak följande.
De hittills gjorda försöken att komma till rätta med friluftsannonseringen ha
i det stora hela misslyckats. Enligt föreningens åsikt kan ej heller förslagets
bestämmelser i denna del åstadkomma önskad effekt, då det gäller att förskona
landskapet från de förfulande och sönderbrytande företeelser, som annonstavlor,
på stenhällar målad reklam och dylikt utgöra. Föreningen anser därför, att
man nu bör taga steget fullt ut och liksom i Danmark införa ett generellt förbud mot all friluftsannonsering. Anse sig de med utpräglat ekonomiskt sinne
försedda danskarna kunna i det helas intresse avvara denna form av
affärsrreklam, bör så även kunna ske hos oss. Något legitimt intresse trädes härigenom
icke för nära. Den för nödvändiga ekonomiska och sociala intressens
tillgodoseende pågående exploateringen av den svenska naturen medför tyvärr en
förstöring av många skönhetsvärden, landskapets linjer brytas och förflackas.
Så mycket mer angeläget måste det då vara att söka i möjligaste mån undvika
all sådan förfulning, som icke är berättigad av sagda intressen. Och
friluftsannonseringen torde med bestämdhet kunna sägas sakna varje spår av
berättigande, den kan rent ut sagt betecknas såsom utslag av okynne. Givet är dock
att förbud bör kompletteras med sådant undantag för affärsidkares annonsering,
som föreslagits.
Ordningsstadgeutredningens förslag har hittills icke föranlett någon
Kungl. Maj:ts vidare åtgärd.
Bestämmelser om uppsättande av reklamanordningar kunna även
intagas i byggnadsordning. Enligt 1 § byggnadsstadgan skall
byggnadsordning finnas för stad. Den skall enligt stadgans 2 § 1 mom. uppgöras med
ledning av normalförslag, som upprättas av byggnadsstyrelsen, samt efter
byggnadsnämndens hörande antagas av stadsfullmäktige och fastställas av
länsstyrelsen. I visst fall skall dock frågan om fastställelse hänskjutas till
Konungen. Enligt 76 § 2 mom. byggnadsstadgan må i byggnadsordning för
stad bestämmas att byggnadslov erfordras för åtgärd, som påverkar
byggnads utseende eller stadsbilden, sålunda bland annat för skyltning. Vad i
byggnadsstadgan är föreskrivet för stad skall enligt dess 100 § äga
motsvarande tillämpning för köping och vissa andra samhällen, och enligt
101 § skall vad i 100 § är stadgat gälla även i fråga om ort, beträffande
vilken Konungen förordnat att byggnadslagens bestämmelser om stad skola
tillämpas. Beträffande landet i övrigt finnas bestämmelser om
byggnadsordning i 102 § byggnadsstadgan. Enligt dessa bestämmelser äger
länsstyrelsen för område, för vilket stadsplan, byggnadsplan eller
utomplansbestämmelser fastställts, utfärda byggnadsordning, där så finnes
erforderligt.
I anslutning till byggnadsstadgans bestämmelser har i § 22 i av
byggnadsstyrelsen år 1948 upprättat »Normalförslag till byggnadsordning för
stad, köping och municipalsamhälle samt område på landet med fastställd
stadsplan» intagits bestämmelse att byggnadsnämndens lov erfordras bland
annat för uppsättande av skylt. Enligt § 19 i nämnda normalförslag avses
med skylt varje reklamanordning, som uppsättes eller anbringas å eller
mellan byggnad, stängsel, stolpar eller dylikt, liksom ock varje anvisning
för allmänheten, som icke är att hänföra till mindre namnskylt eller
liknande. Skylt skall till form, färg och utförande vara prydlig och lämpad
för den plats för vilken den är avsedd. Särskilt skall tillses, att den ej stör gatu- eller stadsbilden. Innan byggnadsnämnd lämnar tillstånd till
uppsättande av ljusskylt i närheten av järnvägslinje, hamn eller allmän
farled skall yttrande av vederbörande myndighet inhämtas. Vad i § 19
föreskrives om skylt skall äga tillämpning även å skyltskåp och
försäljningsautomat.
I av byggnadsstyrelsen upprättade »Normalförslag till byggnadsordning
för byggnadsplaneområde på landet» och »Normalförslag till
byggnadsordning för område på landet med byggnadsplan eller
utomplansbestämmelser» ha icke upptagits bestämmelser om skyltning.
Av den lämnade redogörelsen framgår att en tämligen allmänt utbredd
mening synes råda därom att åtgärder äro påkallade i syfte att reglera
användningen av skyltar, affischer och dylikt så att de icke tillåtas
onödigtvis förstöra en vacker landskapsbild eller en eljest tilltalande natur.
Till denna mening vill utredningen förbehållslöst ansluta sig. Har liksom inom andra områden av naturskyddet kunna emellertid de estetiska intressena komma i strid med de praktiskt-ekonomiska. I åtskilliga fall, såsom då det gäller fasta reklamanordningar, upptagande visst firmanamn eller varumärke, vilka utan samband med på platsen bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet äro uppställda företrädesvis utmed de större trafiklederna, torde likväl det ekonomiska värdet ha tämligen underordnad betydelse. Det torde ofta nog förhålla sig så, att sedan först en firma börjat göra reklam för viss vara på detta sätt, andra firmor anse sig tvungna att med hänsyn till konkurrensen propagera för sina varor i enahanda ordning. Huruvida detta slag av varureklam sålunda får något större ekonomiskt värde kan ifrågasättas. Dess praktiska betydelse ur allmänhetens synpunkt torde vara ringa eller ingen.
I vissa fall kunna emellertid särskilda reklamanordningar icke blott vara ekonomiskt berättigade utan även fylla en samhällsnyttig uppgift. Detta gäller sådana anordningar, som avse att hos allmänheten sprida kunskap om förhållanden eller tilldragelser, som, särskilt på landsbygden, eljest icke så lätt skulle komma till allmän kännedom. Dylika reklamanordningar ha ofta formen av lösa affischer eller liknande tryckta eller skrivna tillfälliga meddelanden, vilka fastsättas invid busshållplatser och andra samlingspunkter. Anordningarna kunna emellertid också vara av mera bestående art, såsom skyltar utvisande avståndet till och belägenheten av hotell, bensinstationer och andra inrättningar för resandes betjänande. Problemet blir alltså olika i olika fall. Härav följer att åtgärder som beträffande vissa reklamanordningar kunna vara lämpliga och ur naturskyddssynpunkt erforderliga, icke så väl lampa sig för eller äro så nödvändiga i fråga om andra slag av sådana anordningar. Till de skiljaktigheter, som sålunda finnas, måste hänsyn tagas vid reglerande ingripanden på. området. Utredningen återkommer härtill i det följande.
Enligt vad som nämnts i det föregående saknar lagstiftningen icke helt möjligheter att komma till rätta med ur naturskyddssynpunkt olämpliga reklammetoder. Ett effektivt skydd mot vandalisering av naturen genom reklamanordningar kan sålunda vinnas genom fridlysningsbeslut, förbud enligt 13 § naturminneslagen, bestämmelser i byggnadsordning eller föreskrifter, som meddelas med stöd av ordningsstadgan för rikets städer. Men detta skydd kan endast åstadkommas under vissa särskilda förutsättningar och endast beträffande begränsade områden. Även bestämmelserna i 39 § lagen om allmänna vägar, vilka emellertid tillkommit uteslutande för att tillgodose trafiksäkerhetens krav, erbjuda ett visst skydd för naturen. Några allmängiltiga bestämmelser till skydd mot reklamanordningar finnas däremot icke i svensk rätt. Vad här närmast skall övervägas är frågan hur omfattande sådana bestämmelser böra vara och hur de lämpligen böra utformas.
Såsom redan anförts tala ekonomiskt-praktiska skäl för att bestämmelserna måste bli i viss mån olika, beroende på vilka slag av reklamanordningar, som åsyftas. Enligt utredningens mening har man att skilja mellan två huvudgrupper av anordningar, nämligen å ena sidan anslagstavlor, skyltar och andra anordningar, vilka ha bestående karaktär, samt å andra sidan affischer och liknande anordningar av mera tillfällig natur. Skiljaktigheterna kunna hänföras såväl till anordningarnas beskaffenhet som till användningssättet. En skylt eller anslagstavla är vanligen tillverkad av jämförelsevis beständigt material samt bibehålles också i regel under lång tid. En affisch är regelmässigt tillverkad av papper. Dess brukstid är i hög grad beroende av väder och vind och oftast kan den, såvida den icke uppsatts under särskilt skyddade förhållanden, icke bevara sin reklambärande förmåga längre än högst några månader. Den reklameffekt, som avses med en affisch, är också normalt sett väsentligt kortvarigare än den som åsyftas med till exempel en skylt.
Materialet är av betydelse även för storleken av anordningarna och för deras placering. En skylt kan byggas upp i sådan storlek att den på avsevärt avstånd kan åstadkomma åsyftad effekt. Endast undantagsvis utföres däremot en affisch i sådant format, att den även på längre håll skall kunna fylla en uppgift ur reklamsynpunkt. I någon mån kan visserligen samma verkan ernås genom att affischer i större antal placeras bredvid varandra I stort sett äro dock affischer avsedda uteslutande för korthållsreklam.
Dessa skiljaktigheter i fråga om användbarhet i tid och rum föranleda givetvis olika skadeverkningar å naturen. Skadan av skyltar och liknande anordningar kan bli bestående för lång tid samt hänför sig främst till landskapsbilden. En affisch eller annan dylik mera tillfällig anordning åter inverkar visserligen ofta störande i naturen. Den kan däremot i regel icke utan särskilda uppsättningsanordningar, varigenom den förlänas bestående karaktär, på samma sätt som till exempel en skylt bryta en konturlinje i en landskapsbild. Då en affisch anbringas på allenast kortvarig sikt, blir skadan därav å landskapsbilden tämligen snabbt övergående. Olägenheterna av en ohämmad affischering ligga på ett annat plan. De sammanhänga huvudsakligen därmed att affischer tillåtas sitta kvar långt efter det de upphört att fylla något ändamål. Då de äro utförda av obeständigt material, bli de ganska snart sönderslitna eller på annat sätt fördärvade. Det är den osnygghet, som härigenom orsakas i naturen, som man, då det gäller de tillfälliga anordningarna, framförallt har att söka komma till rätta med.
Det är emellertid möjligt att, därest såsom utredningen föreslår reglerande ingripanden till landskapsbildens skyddande vidtagas beträffande skyltar och andra anordningar av bestående art, ett sådant ingripande kan ha till följd att användningen av icke bestående anordningar ökar. I så fall får frågan om bestämmelser i landskapsskyddande syfte beträffande affischering upptagas till förnyat övervägande. Anmärkas må att om å en bergvägg, större sten eller dylikt ständigt anbringas affischer så att skada å landskapsbilden därigenom uppkommer, kan i vissa fall — under förutsättningar som angivas i 7 § lagförslaget — fridlysning ske, innebärande att affischering å den utsatta platsen på sådant sätt icke får äga rum.
Utredningen återkommer under 28 § till frågan om de åtgärder som böra vidtagas med hänsyn till den nedskräpning, som affischer och dylika icke bestående anordningar orsaka i naturen. I förevarande paragraf behandlas endast de ingripanden, som ur synpunkten av landskapsbildens skyddande kunna anses böra vidtagas beträffande anordningar av bestående art. Vid sidan av skyltar och tavlor torde, såsom i fråga om användning och skadeverkan å naturen likställda med dessa, böra särskilt nämnas inskrifter. Under detta begrepp falla till exempel målningar och inskärningar av olika slag, vilkas anbringande icke förutsätter förefintligheten av skylt eller tavla. I övrigt torde någon uppräkning ej böra ske. En sådan kan nämligen svårligen göras uttömmande. Varje anordning, jämförlig med någon av de uppräknade, bör omfattas av samma bestämmelser som dessa. Att avgöra huruvida en anordning skall anses vara av bestående art samt huruvida den är att jämföra med tavla, skylt eller inskrift torde i praktiken icke möta större vanskligheter. Tydligt är att frågan om en anordning skall anses hänförlig under bestämmelserna eller icke är oberoende av huruvida den reklam, anordningen uppbär, har formen av ord eller av bild.
Här har talats endast om reklamanordningar. Liksom vägförstatligandekommittén anser utredningen att det icke kan anses utan vidare klart, att reglerande bestämmelser på området måste begränsas med hänsyn till det ändamål, anordningen är avsedd att tjäna. Skylt, tavla eller dylikt ute i naturen kan inverka störande, oavsett anordningens syfte. Detsamma gäller emellertid även anordningar av andra slag. Varje naturstörande anordning kan man likväl uppenbarligen ej ingripa mot. För att bestämmelserna ej skola medföra alltför omfattande och onödigt irriterande ingrepp i medborgarnas handlingsfrihet synes det nödvändigt att en avgränsning sker efter ändamålet med anordningen. I 39 § lagen om allmänna vägar har en dylik avgränsning skett i den form, att stadgandet angives avse annonstavla, reklamskylt eller dylikt. Med en gemensam beteckning torde anordningar av det slag, detta stadgande sålunda huvudsakligen tager sikte på, kunna sägas vara sådana, som anbringas i reklamsyfte. Jämställda med dem äro, ehuru ej särskilt nämnda i väglagen, propagandaanordningar. Anordningar av sistberörda slag kunna ha ur naturskyddssynpunkt lika menliga verkningar som reklamanordningar. Understundom kunna de till och med vara än mera störande såsom då, vilket ofta sker, politiska upprop eller emblem målas å bergväggar eller andra naturföremål.
En reklam- eller propagandaanordning, ehuru utförd av jämförelsevis beständigt material och ur denna synpunkt således av bestående art, behöver emellertid icke därför alltid vara avsedd att bibehållas under någon längre tid. De propagandaanordningar, som uppsättas exempelvis vid allmänna val, utgöras ej sällan av till exempel träställningar eller anslagstavlor med påklistrade affischer. De torde alltså kunna sägas i och för sig ha bestående karaktär, men de äro icke avsedda för annat än tillfälligt bruk. På samma sätt förhåller det sig med vissa reklamanordningar vid en del större offentliga festdagar, såsom till exempel Barnens dag. I fall, sådana som de här antydda, synes något förbudsingripande av hänsyn till landskapsbilden icke böra ifrågakomma. Det skydd för naturen, som med anledning av dylika reklam- och propagandaanordningar erfordras, torde kunna tillgodoses genom de bestämmelser till motverkande av nedskräpning i samband med affischering, som utredningen föreslår under 28 §. Att anordningar, som här nämnts, icke avses innefattade under nu förevarande paragraf synes i lagtexten kunna utmärkas på det sättet att för paragrafens tillämpning kräves icke blott att en anordning är av bestående art utan jämväl att dess anbringande är att beteckna såsom varaktigt. Givet är att en tillfälligtvis anbragt anordning kan, om den får kvarsitta längre tid, förlora sin karaktär av tillfällig och därmed kommer in under bestämmelserna i förevarande paragraf.
Begränsas lagstiftningens tillämpning till de fall, där syftet är reklam eller propaganda, kommer åtskilligt att falla utanför. De anordningar, som sålunda undantagas, synas emellertid vara av det slag, att antingen särskilda skäl tala för att de icke bli inbegripna i åsyftade förbudsbestämmelser eller också tillräcklig anledning till deras innefattande under sådana bestämmelser saknas. Bestämmelserna komma sålunda till exempel icke att omfatta anslagstavlor, vilkas syfte är att lämna plats för tillkännagivanden om allmänna kommunala angelägenheter, tiden för öppethållande av offentliga inrättningar, tidtabeller över kommunikationer, meddelanden om förlorade eller upphittade föremål m. m. dylikt, som ej har karaktär av reklam eller propaganda. Även om de meddelanden, som anslås å en dylik tavla, understundom få reklamartad utformning, bör detta ej föranleda, att tavlan utan vidare blir att anse såsom icke tillåten; syftet med tavlan är ju dock av icke reklambetonad natur. Är, såsom understundom händer, en kommunal anslagstavla indelad i olika fält, varav något avses för affärsannonser och liknande affischering, måste däremot tavlan anses falla under förbudet. Likaledes kan en tavla, som anbragts utan reklam eller propagandasyfte och alltså ursprungligen varit tillåten, komma in under förbudsbestämmelserna, om tavlan sedermera upplåtes för affärsreklam och dylikt i sådan utsträckning att tavlans syfte måste anses ha ändrats.
Såsom i fråga om syftet hänförliga till reklam eller propaganda torde få betraktas de anslagstavlor, vilka av föreningar och andra sammanslutningar uppsättas för att bereda plats åt tillkännagivanden om sammanträden, möten och tillställningar av olika slag. Inom utredningen har övervägts att låta dylika tavlor det oaktat falla utanför förbudet. Ett sådant generellt undantag skulle emellertid bli mycket vidsträckt. Då. anslagstavlor av denna art äro undantagna jämväl från stadgandet i 39 § allmänna väglagen skulle i fråga om dem varje kontrollmöjlighet komma att saknas. Ur naturskyddssynpunkt är detta ej tillfredsställande; följderna kunde bli mindre lyckliga. Något behov av obegränsad rätt till uppsättande av sådana tavlor torde knappast heller föreligga. För de fall, då placeringen sker i omedelbar anslutning till den lokal, där sammanträdet eller tillställningen skall hållas, bereder den föreslagna lagstiftningen ej några svårigheter. Såsom i det följande kommer att beröras, avser nämligen utredningen att rätten till sådan placering skall lämnas fri. Vidare må erinras, att de regler, som nu diskuteras, endast avse anordningar av bestående art. Affischering och dylika tillfälliga anordningar avses allenast skola bli föremål för vissa reglerande föreskrifter i syfte att hindra nedskräpning av naturen. Inom utredningen har övervägts möjligheten att generellt tillåta reklam- och propagandaanordningar för vissa slag av sammanslutningar medan andra däremot skulle vara underkastade regleringstvånget. Man kunde till exempel tänka sig att skilja mellan ideella sammanslutningar och ekonomiska. En sådan kategoriklyvning har utredningen likväl funnit mindre lämplig. Framhållas må också, att enligt utredningens förslag dispens från förbudsbestämmelserna avses skola, om fog finnes, kunna erhållas utan större omgång. Vidare avses enligt övergångsbestämmelserna till lagen redan befintliga anordningar skola få bibehållas, såvida ej annorlunda särskilt beslutas. Några praktiska olägenheter av att även föreningssammanträden och dylikt omfattas av lagstiftningen synas därför ej vara att befara.
Av skäl, liknande de nu anförda, torde det i 39 § allmänna väglagen stadgade generella undantaget för auktioner och dylikt ej heller böra upptagas i förevarande lagstiftning. Meddelanden angående sådana tilldragelser torde mera sällan ha formen av bestående anordningar. Däremot anbringas dylika meddelanden ofta å en anslagstavla eller annan bestående anordning, vars uppsättande enligt förslaget kräver tillstånd.
Av kravet på reklam- eller propagandasyfte följer, vilket också är i och för sig naturligt, att vägmärken, säkerhetsanordningar för trafiken, upplysningar om historiska och kulturhistoriska minnesmärken och liknande anordningar falla utanför den föreslagna lagstiftningen. Vidare bli undantagna till exempel de inristningar i trädstammar eller å klipphällar av initialer eller namn som ofta företagas enbart av okynne och som alltså ej ha reklam- eller propagandabetonat syfte. I den mån sådana inristningar och dylikt ha karaktär av skadegörelse eller åverkan, falla de under stadgandena i 24 kap. strafflagen. I den mån detta icke är förhållandet torde ur naturskyddssynpunkt icke påkallas särskilda ingripanden. Är ett område mer än vanligt känsligt ur sådan synpunkt och alltså i behov av kraftigare skydd, finnes möjligheten att söka sig fram fridlysningsvägen.
Utom lagstiftningens tillämpning falla automatiska försäljningsapparater till exempel för sötsaker, tobaksvaror och dylikt. Är apparaten försedd med särskild reklamanordning eller eljest utmärkt på sådant sätt, att dess syfte måste anses vara att göra reklam för viss vara eller visst affärsföretag, skulle den visserligen i princip bli hänförlig under bestämmelserna i fråga. Enär, enligt vad i det följande närmare utvecklas, undantag avses skola ske beträffande anordning, som tjänar till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet, kommer emellertid reklam i samband med dylika apparater icke att inverka på frågan om apparaternas tillåtlighet.
Allmänt torde i övrigt kunna sägas att, om än vissa svårigheter ibland kunna yppa sig då det gäller att avgöra huruvida en anordning skall anses anbragt i reklam- eller propagandasyfte, dessa svårigheter likväl ej torde bli större än att de tämligen lätt skola kunna bemästras. På samma sätt som skett i närmast föregående paragrafer bör lagstiftningens tillämpningsområde begränsas till att avse mark, som icke ingår i stads- eller byggnadsplan. Lagstiftningens huvudsyfte, såvitt här gäller, är såsom förut anförts att skydda landskapsbilden. Inom ett område, för vilket stadsplan eller byggnadsplan utlagts, och vilket således måste antagna bli föremål för tätbebyggelse inom ej alltför avlägsen tid, kan man knappast tala om landskapsbild i egentlig mening. Även sådana områden kunna visserligen behöva skyddas mot olämpliga reklam- och propagandaanordningar. Bestämmelserna härom ha dock icke närmast sin plats i en naturskyddslag. I den mån reglerande föreskrifter erfordras för stads- eller byggnadsplanelagd mark, få de intagas i vederbörande byggnadsordning. Såsom tidigare erinrats skall byggnadsordning alltid finnas i städer och stadsliknande samhällen. Och på landsbygden ankommer det på länsstyrelsen att för område, där stads- eller byggnadsplan finnes, utfärda byggnadsordning för den händelse behov därav föreligger.
Utredningen delar vägförstatligandekommitténs mening att bestämmelserna böra givas formen av ett legalt generellt förbud mot anordningar av det slag, varom fråga är, men att det egentliga avgörandet bör överlåtas åt de tillämpande myndigheterna genom att förbudet göres dispensabelt. Prövningen, huruvida undantag från förbudet skall medgivas, synes böra anförtros byggnadsnämnderna. Enligt 7 § byggnadslagen, jämförd med 160 § samma lag skola från och med den 1 januari 1950 byggnadsnämnder finnas över hela riket även å landsbygden. Det är ur utredningens synpunkt angeläget, att intresset för landskapsvårdande åtgärder får lokal förankring. I sin mån synes byggnadsnämndernas medverkan i ärenden av förevarande slag kunna bidraga till att öka förståelsen för naturskyddssträvandena. Utredningen förutsätter att byggnadsnämnderna genom anvisningar och annan upplysningsverksamhet bli av naturvårdsmyndigheten närmare insatta i de synpunkter, som böra anläggas på ärendena i fråga. Praktiska skäl tala också för att tillståndsgivningen på detta sätt decentraliseras. Ortsintresset kan härigenom göra sig mera direkt gällande. Anser en kommun det önskvärt till exempel att en anslagstavla eller annonspelare placeras å någon central plats inom kommunens område, synes det riktigast att kommunen själv genom sina myndigheter får i första hand besluta i ärendet, såvida frågan ej också är att bedöma ur trafiksäkerhetssynpunkt och alltså faller under 39 § allmänna väglagen. Dispensprövningen blir, om byggnadsnämnderna få hand om densamma, mindre omständlig för vederbörande företagare än om den ålägges till exempel länsstyrelserna. Mot länsstyrelserna såsom dispensprövande myndighet kan för övrigt åberopas den ökning av deras arbetsbörda, som därav skulle följa. Genom att beslutanderätten anförtros byggnadsnämnderna vinnes också överensstämmelse med vad som redan gäller för städernas del; enligt städernas byggnadsordningar ankommer prövningen av uppsättande av skyltar, tavlor och dylikt regelmässigt å vederbörande byggnadsnämnd.
Mot en decentraliserad dispensprövning sådan som här föreslagits kan invändas, att lagtillämpningen kommer att bli olikartad å olika platser. Någon enhetlig praxis torde emellertid under alla förhållanden bli svår att vinna beträffande ärenden av ifrågavarande slag. Avgörande för huruvida en anordning skall tillåtas eller icke är dess inverkan på landskapsbilden. Såsom alltid då det gäller estetiska värden blir en dylik prövning beroende på subjektiva omdömen. Dispensrätten måste enligt utredningens mening tillämpas restriktivt. För tillståndsgivning måste alltså fordras antingen att anordningen med hänsyn till sin placering icke verkar förfulande på landskapet eller också att bärande skäl kunna anföras för att anordningen trots dess naturstörande inflytande får anbringas. Även om den enskilda nyttan av en reklamanordning icke alltid härvid kan förbises, synes, då det gäller att avgöra huruvida sådana skäl föreligga, värdet av den ifrågasatta anordningen böra i främsta rummet bedömas ur allmän synpunkt. Bryter en byggnadsnämnd mot dessa regler, får rättelse sökas genom besvär, i första hand hos länsstyrelsen. Med hänsyn till det allmännas intresse att dispensmöjligheten icke utnyttjas i strid mot lagstiftningens intentioner, torde besvärsrätt böra tillkomma även naturvårdsmyndigheten. Stadgande härom har upptagits under 33 §.
Byggnadsnämndens tillstånd innebär givetvis icke, att sökanden befrias från skyldighet att inhämta markägarens samtycke. Lagförbudet har sålunda i princip icke något samband med en markägares rätt att hindra att reklamanordningar uppsättas. Skulle emellertid nämnden finna, att en sökande icke kommer att erhålla markägarens samtycke, torde nämnden vara berättigad att av detta skäl vägra tillstånd. Däremot synes nämnden icke böra åläggas skyldighet att undersöka, huruvida sökanden utverkat sådant samtycke.
Fasta reklam- eller propagandaanordningar placeras i allmänhet utmed de stora trafiklederna. Emellertid är det ej tillräckligt att områdena kring dessa skyddas. Alla utomhusområden, vilka äro upplåtna för allmänheten eller där allmänheten eljest äger vistas, såsom strövområden, badplatser, utsiktsplatser, äro i behov av skydd mot naturstörande ingrepp i landskapsbilden av ifrågavarande slag. Tillståndstvånget måste därför avse alla områden, till vilka allmänheten har tillträde. Tydligt är att det måste äga tillämpning oavsett huruvida anordningen i fråga är placerad inom eller utanför dylikt område; avgörande blir om den är synlig av dem som uppehålla sig inom området. Gives bestämmelserna denna omfattning, komma de att bli tillämpliga jämväl å caféträdgârdar, utställningsområden, nöjesfält, folkparker och andra liknande, merendels inhägnade eller kringbyggda platser, allt under förutsättning att de ej äro belägna inom stadsplan eller byggnadsplan. Ur naturskyddssynpunkt torde det som regel vara av underordnat intresse att även sådana platser medtagas. De skulle således utan olägenhet i sak kunna undantagas från förbudet. Det möter emellertid svårigheter att så avgränsa ett dylikt generellt undantag, att det icke blir vare sig för snävt – och därigenom kommer att framstå såsom orättvist gynnande vissa företag – eller för omfattande. Vidare torde, och detta är enligt utredningens mening avgörande, några berättigade intressen knappast trädas för nära genom att bestämmelserna få den vidsträckta tillämpning, som här anförts. Den reklam eller propaganda, som kan anses erforderlig inom inhägnade områden av omförmält slag, är nämligen sådan som behövs för eller eljest sammanhänger med det ändamål, för vilket området nyttjas. Då utredningen i andra stycket av förevarande paragraf föreslår generellt undantag beträffande detta slags reklam- eller propagandaanordningar, nämligen beträffande anordningar som tjäna till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet, synas de intressen, om vilka nu är fråga, bli behörigen tillgodosedda. I den mån ytterligare undantag erfordras få sådana medgivas från fall till fall. Då enligt utredningens förslag byggnadsnämnden skall handha dispensprövningen, torde denna vid behov kunna ske mycket snabbt. Möjlighet föreligger också att icke begränsa dispensen till exempelvis en viss bestämd reklamanordning utan att giva den formen av ett generellt medgivande, till exempel för visst företag att inom inhägnat område anbringa reklamanordningar under vissa av byggnadsnämnden angivna förutsättningar.
Utredningen vill i detta sammanhang framhålla, att byggnadsnämndens tillstånd uppenbarligen även eljest kan givas generell karaktär. Så till exempel är det byggnadsnämnden obetaget att generellt anvisa för reklamändamål vissa avgränsade områden inom kommunen, vilka prövas särskilt lämpade för detta syfte. Inom sådant område står det då fritt för envar – i förekommande fall naturligtvis efter vederbörande markägares medgivande – att anbringa reklamordningar utan att tillstånd härtill måste inhämtas från byggnadsnämnden för varje gång.
Det synes utan vidare klart, att bestämmelserna ej gälla reklam- eller propagandaanordningar å fordon eller å varuemballage eller dylikt, som transporteras å trafikled eller är upplagt å plats, till vilken allmänheten har tillträde.
Med hänsyn till de ändringar, landskapsbilden kan undergå och till nytillkommande omständigheter, som kunna påverka bedömandet av huruvida en anordning bör vara tillåten eller icke, bör tillstånd givas för allenast viss begränsad tid, förslagsvis högst fem år varje gång. Genom att frågan sålunda med vissa tidsmellanrum måste tagas upp till förnyat övervägande möjliggöres också att rätta till missgrepp, som kan ha skett vid föregående tillståndsprövning. Tillika torde en sådan ordning medföra att man icke – vilket måhända eljest skulle förtjänat övervägas – behöver införa stadgande om rätt att återkalla meddelat tillstånd. En dylik rätt skulle skapa osäkerhetskänsla. En annan sak är att en med vederbörligt tillstånd anbragt reklamanordning naturligtvis likväl ej under alla omständigheter får bibehållas under förutsatt tid. Detta följer emellertid utan särskilt stadgande. Det gäller till en början för den händelse att tillståndet missbrukas; anordningen är då icke längre att anse såsom tillåten. Såsom exempel kan vidare nämnas det fall, att en trafikled drages fram över den plats, där anordningen är anbragt, eller så nära denna plats, att länsstyrelsen icke jämlikt 39 § allmänna väglagen anser sig kunna medgiva att anordningen får vara kvar. Ersättningsfrågor som i detta eller andra fall kunna uppkomma få lösas enligt allmänna rättsregler.
Såsom tidigare nämnts är enligt 39 § allmänna väglagen från där stadgat tillståndstvång undantag generellt medgivet i fråga om anordning, uppsatt å byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet. Enligt vägförstatligandekommitténs förslag skulle detta undantag utvidgas att omfatta jämväl de fall att anordningen anbragts å tomtstängsel. Liknande undantagsbestämmelse bör gälla vid en lagstiftning av det innehåll utredningen föreslagit. Även om bestämmelsen får den av vägförstatligandekommittén föreslagna vidare omfattningen blir den emellertid enligt utredningens mening alltför snäv. Den skulle till exempel icke komma att inbegripa en anordning som anbringas fristående mellan en byggnad och dennas inhägnad. Uteslutna från undantagsregelns tillämpning skulle vidare bli alla de fall, där inhägnad saknas och där ej heller byggnad finnes, lämpad för anbringande av anordningar av förevarande slag. Tomtstängsel äro för övrigt mången gång så belägna, att deras ur reklamsynpunkt lämpligaste delar icke kunna användas för skyltanordningar på grund av förbudet i 39 § allmänna väglagen. Överhuvud synes det icke lyckligt att begränsa den tillåtna rörelsereklamen genom föreskrift att anordningarna skola vara anbragta på visst sätt. En möjlighet vore att i stället binda reklamrätten vid fastigheten sålunda att reklamanordningar medgåves fritt få anbringas inom en fastighet för all därstädes bedriven verksamhet. Ett undantagsstadgande av denna skulle dock föra väl långt. En fastighet, även om därmed i detta sammanhang förstås registerfastighet, kan vara till arealen mycket vidsträckt. Att medgiva anbringande av reklamanordningar var som helst inom en sådan fastighets område, oavsett att den rörelse, reklamen avser, kanske bedrives inom allenast en helt liten och avlägset från reklamanordningen belägen del av fastigheten, kunde ur naturskyddssynpunkt leda till mycket otillfredsställande resultat.
Utredningen har stannat för att föreslå, att anordningar till upplysning
om affärsrörelse eller annan verksamhet skola vara undantagna
tillståndstvång oberoende av om de anbringas å byggnad, tomtstängsel eller
annorledes, under förutsättning att de placeras inom det område, som användes för verksamheten eller inom vilket verksamheten eljest
bedrives. I lagtexten har detta uttryckta så att anordningen skall tjäna till
upplysning om på stället bedriven verksamhet. Rörelsereklam blir alltså
tillåten överallt inom det egentliga rörelseområdet. Reklam för till
exempel en verkstadsrörelse får fritt förekomma inom verkstadsområdet men
däremot ej å en angränsande, av verkstadsinnehavaren disponerad
bostadstomt. Reklam för exempelvis en handelsträdgård får, om den fastighet,
där rörelsen drives, användes även för andra ändamål, anbringas var som
helst inom de delar av fastigheten, som ha samband med trädgårdsdriften,
men ej å områden, som icke äga sådant samband. Gränsen kan naturligtvis
på detta sätt understundom bli flytande. Tillämpningssvårigheterna torde
dock ej bli så stora eller så ofta förekommande, att hinder av sådan
anledning möter mot förslagets genomförande.
Förutom byggnadsnämnden bör naturvårdsmyndigheten äga dispensrätt, nämligen i den formen att, om en anordning godkänts av sistnämnda myndighet, den bör få uppsättas utan ytterligare prövning. Dylikt godkännande kan förslagsvis ske generellt på. så sätt att naturvårdsmyndigheten beträffande viss reklam fastställer vissa skylttyper med angivande av material, färger, storlek, textens utseende och omfattning m. m. Ett sådant förfarande bör vara ägnat att underlätta exempelvis den reklam, som ur skilda synpunkter kan finnas påkallad för turismens betjänande, såsom meddelanden om hotell, vandrarhem, bilstationer, bensinförsäljning.
Vidare bör uppenbarligen undantag göras beträffande anordningar, för vilkas uppsättande jämlikt 39 § allmänna väglagen fordras tillstånd av länsstyrelsen. Någon dubbelprövning av anordningens tillåtlighet bör ej förekomma. Utredningen förutsätter att länsstyrelsens tillståndsprövning även innefattar ett övervägande av huruvida anordningen skall kunna medgivas med hänsyn till dess inverkan på landskapsbilden, ej blott ett bedömande av dess lämplighet ur trafiksäkerhetssynpunkt.
Den generella undantagsbestämmelse, som föreslagits beträffande anordningar till upplysning om affärsrörelse eller annan verksamhet, bedriven å den plats där anordningen anbragts, kan otvivelaktigt medföra störande ingrepp i landskapsbilden av just det slag, som lagstiftningen avser att förebygga. På grund härav synes möjlighet böra finnas att i särskilt grava fall förbjuda även sådana anordningar. Utredningen föreslår dock att förbudsmöjligheten begränsas till att gälla anordningar, som äro uppenbart vanprydande i landskapet. För att säkerställa, att förbudet icke användes annat än undantagsvis samt att tillämpningen av detsamma blir så enhetlig som möjligt, föreslår utredningen vidare, att förbudsrättens handhavande anförtros åt länsstyrelserna. Ett skäl härför är också den sakkunskap, som genom länsarkitekterna utan omgång står länsstyrelserna till buds.
Även om den befogenhet, länsstyrelserna sålunda få, nyttjas med urskillning och endast i uppenbara fall, kan emellertid ej bortses från att anordningens ägare eller innehavare kan genom förbudet komma att tillskyndas skada. Den skada, som ligger däri att den ekonomiska vinst, en reklamanordning avsetts medföra, icke blir vad som förutsätts, kan härvid lämnas å sido. Avsikten är ej att genom förbud av det slag, varom här är fråga, ett företag skall betagas möjligheten att genom anbringande av skylt eller annan bestående reklamanordning lämna allmänheten upplysning om den verksamhet som där bedrives. Ingripande skall, såsom nämnts, kunna ske endast beträffande reklam som uppenbart vanpryder landskapsbilden; hinder möter alltså ej att i en förbjuden reklamanordnings ställe sätta en annan, som icke är på detta sätt stötande. Huruvida ett dylikt ingripande orsakar skada ur reklamsynpunkt torde icke kunna avgöras. Ersättning för sådan skada kan icke lämnas. För den förlust, som föranledes därigenom att den äldre anordningen blir onyttig, synes däremot som regel ersättning böra utgå med skäligt belopp. Beloppet bör motsvara nettoförlusten, d. v. s. högst kostnaden för anordningens anskaffande, anbringande och borttagande. Är anordningen gammal och försliten, måste givetvis vid förlustens beräknande hänsyn tagas härtill. Likaledes måste i förekommande fall avdrag ske för exempelvis det försäljningsvärde anordningen i sig kan ha eller för det värde, som ligger däri, att anordningen kan efter vissa ändringar fortfarande nyttjas för sitt ändamål. Omständigheterna kunna emellertid också vara sådana, att någon ersättningsrätt överhuvudtaget icke skäligen bör föreligga. Så är förhållandet till exempel om, oaktat viss anordning förbjudits, en ny anordning av i huvudsak samma typ och utseende anbringas eller om en ny anordning direkt strider mot anvisningar, som i samband med tidigare förbud må ha meddelats; förbjuder då länsstyrelsen även den nya anordningen, bör ersättning ej utgå för förlust som på grund därav uppkommer.
Ersättning bör gäldas av allmänna medel. Man synes icke behöva räkna med att beloppen skola sammanlagt bli av större storlek.
Särskilda bestämmelser till skydd mot nedskräpning.
Allmänt.
I den danska naturfredningslagen är stadgat förbud mot osnyggande i naturen genom åtgärder sådana som bortkastande av papper, avfall, flaskor, konservburkar och liknande. Överträdelse av förbudet straffas med böter.
Svensk rätt har icke någon motsvarande bestämmelse. Vissa former av nedskräpande torde emellertid kunna bestraffas såsom förargelseväckande beteende, och i en del fall lärer nedskräpning kunna rubriceras såsom skadegörelse eller åverkan. Förbud mot nedskräpning förekommer vidare allmänt i lokala, med stöd av § 20 ordningsstadgan för rikets städer meddelade ordningsföreskrifter. I ett flertal av dessa ha sålunda upptagits förbud mot att bortkasta eller kvarlämna papper, matrester, glas eller andra skräpande eller för trafiken menliga föremål. I anslutning till sådan bestämmelse, som endast avser allmän plats, har i regel också meddelats förbud att genom skrivning, ritning, målning eller liknande förfarande osnygga på vägg, port, staket, soffa, stolpe eller dylikt.
Förbud mot nedskräpning har meddelats även i samband med fridlysning. Fridlysningen av Lindön, en holme i sjön Runn, Kopparbergs län, innefattar sålunda förbud mot bland annat öns vanprydande genom kvarlämnande av papper och dylikt.
Frågan om mera allmänt förbud mot nedskräpning har varit föremål för behandling i ett par lagförslag, som dock icke föranlett vidare åtgärd. I fritidsutredningens omförmälda (s. 100) betänkande med förslag angående reglering av strandbebyggelsen m. m. upptogs ett stadgande med förbud mot vissa kvalificerade former av nedskräpning. Enligt stadgandet, som emellertid endast avsåg strandområden, skulle med papper, matrester, flaskor, konservdosor och dylikt så förfaras, att vantrevnad eller risk för skada å annans person eller egendom icke uppkomme. Överträdelse av förbudet skulle medföra böter.
Frågan upptogs sedan ånyo i fritidsutredningens betänkande med förslag om inrättande av fritidsreservat. I detta har intagits en sammanställning av uppgifter angående skadegörelse i skog och mark samt andra olägenheter, som orsakas av friluftsfolket. Av dessa uppgifter, vilka sålunda endast delvis behandla nedskräpning och därmed sammanhängande spörsmål, må här återgivas följande.
Uppsala län: Skadegörelserna vore med ett fåtal undantag ej av någon större
omfattning. De mest besvärande märkena efter friluftsfolkets besök vore
nedskräpningen i naturen. Förbud häremot skulle vara till synnerligen stor nytta.
Södermanlands län: Papper och cigarrettaskar utslängdes i ganska stor utsträckning. Efter terränglöpningar finge ofta papperslappar sitta kvar på buskarna. Buteljer krossades mot bergväggarna och skärvorna bleve kvarliggande till fara för människor och djur. Propaganda häremot hade dock verkat i gynnsam riktning. Att vidtaga laga åtgärder mot skadegörarna lönade sig icke, enär det vore mycket svårt att åstadkomma bevisning. Upplysning vore det enda som hjälpte.
Östergötlands län: Skadorna vore störst i närheten av tättbebyggda samhällen.
Jönköpings län: Nedskräpning vore allmän å campingplatser och måltidsplatser utmed färdvägarna. Lämpliga åtgärder till förebyggande av skadegörelse vore propaganda, undervisning i skolorna samt populära anslag å vissa platser i närheten av samhällena, vid badstränder och utsiktspunkter. Om tillräckliga och vackra badplatser m. m. officiellt upplätes till allmänheten, kunde friluftsområdena lättare övervakas och skadegörelse motarbetas.
Kalmar läns södra landstingsområde: Nedskräpning, som borde vara bötesbelagd, förekomme ofta vid lägerplatser. Anslagstavlor med uppmaning att icke skräpa ner borde uppsättas på livligt besökta platser.
Kalmar läns norra landstingsområde: Av friluftsfolket orsakade skador vore mycket obetydliga och märkbara endast vid allmänt använda badplatser och promenadvägar omkring större samhällen, särskilt Västervik. Särskilda åtgärder – utöver propaganda för hyfs i naturen – syntes ej vara påkallade.
Blekinge län: Skadorna vore ingenstädes mera omfattande. Nedskräpning hade iakttagits särskilt intill badstränder, där livlig camping förekommit. Ändring till det bättre borde kunna åstadkommas genom upplysning. I några fall hade markägare avstängt områden intill badstränder eller fordrat anhållan om tillstånd före besök vid badplats. Klagomålen hade varit få och hade aldrig riktat sig mot orientering eller annan organiserad idrott.
Göteborgs och Bohus län: Nedskräpning av naturen förekomme allmänt. Buteljer söndersloges vid badplatser. Kvarsittande tyg- och pappersremsor från terränglöpningar vore synnerligen störande. Upplysning om naturvett och undervisning i folkskolorna förordades. Särskilda campingplatser borde avsättas, där folk finge slå sig ned kostnadsfritt eller mot en mindre avgift, och camping på andra platser borde ej få ske utan ägarens medgivande.
Skaraborgs län: Några nämnvärda exempel på skador och klagomål över sådana kunde icke framläggas. Inga större städer funnes inom länet, varför friluftslivet där ej blivit något problem.
Värmlands län: Det vore iögonenfallande, vilka dåliga umgängesvanor även eljest hyfsat folk ådagalade såsom gäster i naturen. Innan ett intensivt upplysningsarbete åstadkommit att folk städade efter sig på rastplatser och viloställen, kunde stadsborna aldrig bli välkomna ut i naturen eller ses med blida ögon av markägare och verkliga naturvänner.
Örebro län: Skadegörelse genom friluftsfolket kunde iakttagas snart sagt allestädes i skogar, hagar och ängar, framförallt i samhällenas omgivningar intill samfärdsleder, vid allmänt kända utsiktspunkter och dylikt. Nedskräpning med papper, matrester, trasigt glas m. m., kvistbrytning samt kvarlämnande av tyg- och pappersremsor längs skidspår och efter terränglöpningar vore de vanligaste arterna av skadegörelse. Upplysning, straffbestämmelser och föreläggande för större samhällen att ordna för invånarnas rekreationsmöjligheter av olika slag förordades.
Västmanlands län: Skador förekomme, vanligast i närheten av städer och tätbygdsorter. Det starkt ökade intresset för friluftsliv kunde icke sägas ha i motsvarande grad ökat skadegörelserna. Skolornas och friluftsorganisationernas propaganda för juste uppträdande i naturen hade onekligen haft verkan. Kvarlämnande av pappersremsor längs skidspår syntes bli allt vanligare. Mot sopupplag vid villor och stugor utmed bussvägar borde hälsovårdsnämnderna ingripa. Utökad propaganda i press, radio och skolor vore lämpliga åtgärder. En inskränkning genom lagstiftning i rätten för friluftsfolket att röra sig fritt i skog och mark borde i görligaste mån undvikas.
Kopparbergs län: Skadegörelse förekomme egentligen endast i närheten av större samhällen. Nedskräpning vore ej så vanlig som man skulle kunna förmoda. Klagomål från jordägare hade endast mera sällan försports. Lämpligaste åtgärden vore ökad upplysning om hur man bör och icke bör uppträda i naturen.
Gävleborgs län: Nedskräpning vore stundom betydande vid sjöstränder och campingplatser. Markeringsremsor vid tävlingsspår kvarlämnades. Klagomål från markägarna över skadegörelse hade försports endast i enstaka fall. De hade då gällt risbrytning, markeringsremsor och i undantagsfall nedskräpning. Propaganda och undervisning i skolorna samt ett och annat i pressen kungjort statuerat exempel förordades.
Västernorrlands län: Nedskräpning vid rast-, bad- och campingplatser vore vanlig. Förbättring i rådande förhållanden torde endast kunna vinnas genom propaganda för hänsynsfullhet mot andras intressen. På större samlingsplatser torde ordningsmän icke kunna undvaras.
Jämtlands län: Skador och klagomål över dylika kunde man knappast tala om. Nedskräpning förekomme, dock torde ortsbefolkningen vara bättre än turisterna söderifrån, vilka kvarlämnade apelsinskal och smörgåspapper längs turistskidstråken.
Västerbottens län: Skador å naturen av den rekreationssökande allmänheten vore så obetydliga, att de icke förtjänade nämnas. Klagomål hade veterligen icke förekommit.
Norrbottens län: Nämnvärda skador från friluftsfolkets sida kunde ej sägas ha förekommit. Endast enstaka klagomål hade avhörts. Rättelse erhölles bäst medelst upplysning, enär just det ökade friluftslivet medfört bättre förståelse för att fara varsamt fram i naturen.
Erinrande om sitt förslag till skydd mot nedskräpning inom
strandområden framhöll fritidsutredningen, att en liknande bestämmelse
gällande för alla marker säkerligen skulle, trots de oundvikliga svårigheterna
att beivra begångna förseelser, få en avsevärd psykologisk verkan och
utgöra ett effektivt stöd för upplysningsverksamheten. Enligt
fritidsutredningens uppfattning borde därför åtgärder vidtagas för att få till stånd en
dylik lagstiftning.
I en vid 1940 års lagtima riksdag i andra kammaren väckt motion (nr 154) hemställde herr Otto Wallén, att riksdagen ville besluta att hos Kungl. Maj:t anhålla om utredning och straffbeläggning av åtgärder, som innefattade nedskräpande eller vandalisering och förstöring av mark eller vatten inom bebyggda områden eller i dessas närhet, i den mån straffpåföljd ej redan vore stipulerad. Till motivering av yrkandet anfördes i motionen i huvudsak följande:
Under de senare åren har en klar tendens fått uttryck, nämligen att göra så
många som möjligt av vårt lands invånare delaktiga av det friska lantlivet och
dess rekreationsmöjligheter. Sett från synpunkten av den alltmer tilltagande
urbaniseringen och att allt flera av vårt lands ungdomar instängas i städernas
fabriker eller mörka butikslokaler, är också detta enbart en källa till glädje. Men
medaljen har en frånsida. De skaror, som i allt större antal söka sig ut i naturen
för att där tillbringa veckohelgen eller semestern, glömma mer än ofta, att de
äro gäster hos enskilda människor, då de slå upp sina tält eller laga sin mat.
Det är lätt att konstatera, att sönderslagna buteljer, bortkastat papper,
matrester m. m. utgöra tecken på stadsbornas tacksamhet för en på angenämt sätt
tillbragd vilotid på landsbornas områden. Men landsborna ha berättigade krav på att deras hem och de områden, där de vistas för sin näring, respekteras.
Mycket göres visserligen för att höja ansvarskänslan hos den »maroderande»
utflyktspubliken, men utan hot om strängare efterräkningar lärer intet
väsentligt bättre tillstånd kunna emotses. Det synes ej vara för mycket begärt att den
får böta, som beträdes med att i tanklöshet bortkasta eller rent av skjuta till
måls på tombuteljer på annans mark, där dessa sedermera kunna skada barn
och kreatur. Man bör därför straffbelägga allt slags nedskräpande eller
förstörande av annans område – vare sig det är fråga om fast mark eller vatten –
i närheten av bebyggelse eller där eljest uppkommer väsentligt men för ägaren,
brukaren eller andra, som där vistas. För att nå största möjliga effektivitet bör
allmän åklagare kunna beivra dylik förseelse.
Motionen hänvisades av andra kammaren till dess femte tillfälliga
utskott, som införskaffade yttranden över motionen från länsstyrelserna i
Stockholms, Kalmar, Kristianstads, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus
län ävensom beredde fritidsutredningen, Svenska turistföreningen, Svenska
naturskyddsföreningen och Riksförbundet landsbygdens folk tillfälle att
inkomma med yttranden. Samtliga hörda myndigheter m.fl. vitsordade
förefintligheten av de i motionen påtalade missförhållandena. I yttrandena
framhölls, att frågan aktualiserades genom semesterlagens ökade
inflytande på friluftslivet. Endast länsstyrelsen i Malmöhus län fann klagomål
över nedskräpande i naturen tämligen sällsynta.
Utskottet anförde för egen del i utlåtande (nr 2) i huvudsak följande:
Att de i motionen påtalade missförhållandena i många fall välla jordägare
och jämväl andra, som beröras av dem, olägenhet, äger utan tvivel sin
riktighet. Väl bereda de ofta lantbefolkningen endast vantrevnad vid förfulande och
nedskräpande i naturen, men för utskottet är det känt, att verklig skada av
i vissa fall ej oväsentligt omfång förorsakats markägare genom att djur sårats
av bortkastat glas o. s. v. för att ej tala om att även människor blivit utsatta
för olycksfall. Detta har ock av samtliga myndigheter och föreningar, som
yttrat sig över motionen, vitsordats. Att de berörda missförhållandena föranlett
viss spänning mellan friluftsfolket och deras ofta ofrivilliga värdar är lika
naturligt som beklagligt, ej minst ur synpunkten av friluftslivets stora
betydelse för stadsbefolkningen. Att något bör åtgöras för att undanröja de påtalade
olägenheterna och därmed minska den antydda spänningen synes därför
angeläget. Vid valet av medel inställer sig dock viss tvekan. Utskottet hyser
därvidlag, i likhet med vissa av dem, som i frågan uttalat sig, den uppfattningen, att
den mest tilltalande vägen till ett bättre sakernas tillstånd går över
upplysning och propaganda, som bör meddelas redan i skolan. En ökad hänsyn, med
andra ord ett utvecklat sinne för ansvar, torde utgöra den i allmänhet bästa
borgen för ett hänsynsfullare uppträdande på främmande marker, helst man
säkerligen vågar utgå från att flertalet förseelser ha sin grund i obetänksamhet
och obekantskap med landsbygdens säregna förhållanden. Vissa människor torde
emellertid kunna befaras förbliva okänsliga för sådan uppfostran och påverkan
i godo. Såsom ett yttersta medel till korrektion måste man därför – likaledes
i anslutning till vad i utlåtandena anförts – räkna med ingripande
lagstiftningsvägen. Utskottet, som ingalunda överskattar möjligheterna att nå och
beivra alla fall av grövre förseelser av hithörande slag, hyser dock den uppfattningen att redan vetskapen hos allmänheten om existensen av ett lagbud
i förening med straff för ohyvsat uppträdande i skog och mark bör kunna
utgöra ett verksamt medel till stävjande av många oarter. Att åtalsrätt bör
tillkomma allmän åklagare synes ock vara lämpligt.
På hemställan av utskottet beslöt andra kammaren för sin del, att
riksdagen ville hos Kungl. Maj:t göra framställning om att de synpunkter,
som framförts i motionen, genom fritidsutredningen eller på annat sätt,
som Kungl. Maj:t fann lämpligt, måtte göras till föremål för beaktande.
Första kammaren biträdde andra kammarens i ärendet fattade beslut.
Riksdagens skrivelse i ämnet (nr 358) överlämnades av Kungl. Maj:t till ordningsstadgeutredningen för att tagas under övervägande vid det utredningen meddelade uppdraget att företaga en översyn av bestämmelserna i ordningsstadgan för rikets städer och därmed sammanhängande författningar. I ordningsstadgeutredningens förenämnda (s. 140) år 1944 avgivna betänkande med förslag till allmän ordningsstadga m. m. har, i en första avdelning med allmänna bestämmelser, upptagits ett stadgande, enligt vilket det skulle åligga envar att så långt möjligt undvika att företaga handlingar och vidtaga åtgärder, som kunde verka störande på den allmänna ordningen eller medföra obehag för omgivningen. Åsidosättande av stadgandet har dock icke föreslagits skola beläggas med straffpåföljd i annat fall än att förseelse förelåge jämväl mot annan bestämmelse i stadgan. I därpå följande två avdelningar i förslaget ha sammanförts bestämmelser, som avse, den första avdelningen tättbebyggda samhällen och den andra avdelningen den egentliga landsbygden. Bland de bestämmelser, som gälla ordningen å allmän plats i tättbebyggda samhällen, har upptagits förbud mot att å sådan plats bortkasta eller kvarlämna papper, fruktskal, glas eller andra skräpande eller för trafiken menliga föremål eller på annat sätt åstadkomma osnygghet. Vidare har föreslagits förbud att genom skrivning, ritning, målning, inskärning eller på annat sätt åstadkomma osnygghet på vägg, port, staket, plank eller dylikt, som vetter mot allmän plats, eller på föremål, som är uppsatt på sådan plats till prydnad eller gagn, såsom minnesvård, soffa, belysningsstolpe, toalettanordning eller liknande. I betänkandet framhålles, att givetvis måste ännu större tveksamhet inställa sig i fråga om lämpligheten av att i ny ordningsstadga införa förbud mot nedskräpning å den egentliga landsbygden än i tättbebyggt samhälle. Även beträffande landsbygden borde det dock slås fast, att det vore rättsstridigt att skräpa ned, åtminstone på ställen, där upprätthållande av ordning och snygghet kunde anses som ett allmänt intresse. I överensstämmelse härmed föreslås i betänkandet för den egentliga landsbygden förbud mot att utomhus bortkasta eller kvarlämna papper, fruktskal, glas eller dylikt under sådana förhållanden, att vantrevnad eller risk för skada å person eller egendom därigenom uppkommer för allmänheten.
I yttrandena över ordningsstadgeutredningens förslag framfördes från åtskilliga håll erinringar. Förslaget ansågs i många yttranden vara alltför strängt och innebära onödiga ingrepp i medborgarnas liv. I ett flertal yttranden underströkos särskilt de svårigheter som vore förbundna med upprätthållandet av de föreslagna förbuden. Såsom nämnts är förslaget alltjämt beroende på Kungl. Maj:ts prövning.
Även om ur flera synpunkter betänkligheter kunna resas mot att i
lagstiftningen intaga en allmän bestämmelse mot nedskräpning av naturen,
torde, enligt naturskyddsutredningens mening, i belysning av de uppgifter
som från olika delar av landet lämnas rörande den vårdslöshet, som
befolkningen under sin vistelse i det fria alltför ofta visar, en sådan
bestämmelse få anses fylla ett behov. Utredningen finner de skäl, som alltså
tala för, att en lagstiftning i ämnet kommer till stånd, så starka, att de
erinringar, vilka må vara att rikta däremot, icke kunna tilläggas avgörande
vikt. Visserligen delar utredningen uppfattningen, att ett tillfredsställande
resultat icke kan vinnas utan upplysning och propaganda. Arbetet
härutinnan bör fortgå och om möjligt intensifieras. Men utredningen är också
av den meningen, att detta arbete väsentligt skulle underlättas och
betydligt säkrare leda till målet, om det understöddes av bestämmelse i lag.
Tyvärr förhåller det sig så att många icke äro mottagliga för andra skäl
än dem som kunna härledas ur att en åtgärd är belagd med straffansvar.
Och även i de fall där detta förhållande icke gäller, medverkar ett i lag
stadgat påbud otvivelaktigt högst avsevärt till att inskärpa betydelsen
av att de anvisningar följas, som meddelas i form av upplysning och
propaganda.
Enligt utredningens mening erfordras bestämmelser mot nedskräpning i två hänseenden, nämligen dels riktade mot alla dem, som färdas eller eljest uppehålla sig i naturen, och dels med sikte på den nedskräpning som orsakas genom arbetsföretag av olika slag. Vidare fordras, såsom i annat sammanhang framhållits (s. 145) bestämmelser till skydd mot den nedskräpning som sker därigenom, att affischer och dylikt få kvarsitta lång tid efter det att de upphört att ha någon betydelse, eller i varje fall så länge att de regelmässigt blivit mer eller mindre förstörda och sålunda osnygga naturen.
Förevarande paragraf riktar sig företrädesvis mot allmänheten. Tydligt är dock att även markägare och nyttjanderättshavare omfattas av stadgandet.
Något direkt förbud mot nedskräpning har icke ansetts böra meddelas; det är givet att nedskräpning av naturen under uppehåll därstädes icke alltid kan undvikas. Ur naturskyddssynpunkt är det tillräckligt, att nedskräpningen icke blir bestående. Syftet är att den, som skräpat ner, skall innan han lämnar det nedskräpade området ställa i ordning efter sig, så att glas, avfall, papper eller annat skräp icke lämnas kvar på platsen utan omhändertages och undanskaffas.
En allmän föreskrift av denna innebörd kan icke rikta sig mot all slags nedskräpning utan måste begränsas att avse vissa grövre former. Med hänsyn härtill har för stadgandets tillämpning uppställts såsom förutsättning, att nedskräpningen ägt rum under förhållanden, som äro ägnade att för allmänheten medföra vantrevnad eller risk för skada till person eller egendom. Nedskräpning, som innebär vantrevnad eller skaderisk uteslutande för markägare eller nyttjanderättshavare och deras husfolk, faller utom området för förevarande lagstiftning.
Förut har erinrats (s. 155), att § 20 ordningsstadgan för rikets städer bereder möjlighet att genom särskilda ordningsföreskrifter gå till rätta med missförhållanden av här förevarande slag. Nämnda stadga äger tillämpning icke blott i stad utan, jämlikt dess § 30, även i köping, hamn, fiskeläge eller annat ställe med större sammanträngd befolkning, därest länsstyrelsen så förordnar. I ordningsföreskrifter enligt stadgan kunna meddelas mera detaljerade och efter det lokala behovet avpassade bestämmelser än i en allmän lag. Skäl kunde därför föreligga, att från tillämpningen av de allmänna bestämmelser till skydd mot nedskräpning, som utredningen enligt vad ovan anfört förordar, undantaga städer och andra orter, för vilka ordningsstadgan för rikets städer gäller. Emellertid omfattar exempelvis en stad icke blott områden, avsedda för tätbebyggelse, utan även ofta vidsträckta områden, som till sin natur icke avvika från den rena landsbygden. Någon saklig grund finnes ej, varför sådana områden skulle, endast därför att de äro belägna inom en stad, vara i naturskyddshänseende annorlunda ställda än motsvarande områden inom en landskommun. Skyddet mot nedskräpning synes böra vara detsamma i båda fallen. Det vore otillfredsställande, om nedskräpningsbestämmelser genomfördes utanför stadsgränsen men innanför samma gräns naturen bleve helt i avsaknad av dylikt skydd, ehuru naturförhållandena å ömse sidor om gränsen vore exakt lika. Nedskräpningen i naturen är ofta koncentrerad just till de tätbebyggda områdenas närmaste omgivning. Någon säkerhet föreligger ej att den möjlighet till meddelande av skyddsbestämmelser därstädes, som ordningsstadgan erbjuder, verkligen blir utnyttjad. Under alla förhållanden är det svårt att med stöd av nämnda stadga få genomförda likartade föreskrifter överallt, där bestämmelser av detta slag erfordras. Utredningen anser därför, att den omständigheten enbart, att ordningsstadgan gäller inom ett område, icke utgör tillräcklig grund att utesluta området från tillämpning av de allmänna nedskräpningsbestämmelser, utredningen föreslår upptagna i naturskyddslagen.
Frågan måste emellertid enligt utredningens mening lösas olika, allt efter områdets art och syfte. Man synes härvid böra skilja mellan å ena sidan områden, vilka äro avsedda för bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar och för vilka alltså stadsplan eller byggnadsplan finnes upprättad, samt å andra sidan områden, som icke reglerats genom dylik planläggning. De förra områdena intaga ur den synpunkt, varom här är fråga, en särställning. Naturskyddsbehovet är där icke lika utpräglat. Inom områden, för vilka stads- eller byggnadsplan gäller, synes tillräckligt med det skydd mot nedskräpning, som ordningsstadgan möjliggör. Beträffande övriga områden åter synes det, oavsett huruvida ordningsstadgan äger tillämpning därstädes, lämpligast att de generellt omfattas av naturskyddslagens nedskräpningsbestämmelser. Vad utredningen sålunda förordar har kommit till uttryck i andra stycket av förevarande paragraf.
Åsidosättande av stadgandet i nästföregående paragraf är enligt 31 § belagt med straffpåföljd. Härigenom skapas förutsättning att få stadgandet respekterat. Men detta är icke tillräckligt. För vissa fall av åsidosättande måste också finnas möjlighet, att få ett nedskräpat område iordningställt på den försumliges bekostnad. Detta gäller emellertid icke blott sådana former av nedskräpning, som åsyftas i nästföregående paragraf. I där avsedda fall torde nedskräpningen mera sällan taga sådan omfattning, att särskilda, kostnadskrävande åtgärder erfordras för iordningställandet. Understundom kan så visserligen inträffa, exempelvis vid vissa offentliga fester och marknader. Men behovet av att kunna ålägga den, vilken vållat nedskräpning av ett område, att på sin bekostnad ställa i ordning detsamma hänför sig i främsta rummet till arbetsföretag. Beträffande vissa sådana är i speciallagstiftning detta förhållande uppmärksammat. Bestämmelserna i 8 kap. vattenlagen om skydd mot förorening av vatten äro i detta hänseende av intresse. Men någon allmän bestämmelse av liknande slag finnes icke. Avskrädeshögar och vanprydande upplag av allehanda slag kunna exempelvis mångenstädes opåtalt anbringas. Hälsovårdsstadgans och ordningsstadgans för rikets städer föreskrifter äro icke tillfyllest. I vad det gäller landsbygden har i förevarande hänseenden ingendera av dessa författningar någon egentlig betydelse. Utredningen förordar ett allmänt stadgande, riktande sig mot såväl företagare som andra, fysiska eller juridiska personer, varigenom möjlighet öppnas att i händelse av behov framtvinga iordningställande av nedskräpat område. Med hänsyn till vissa företags beroende i förevarande avseende av speciallagstiftning, torde dock från tillämpningen av det föreslagna stadgandet böra, liksom i 23 §, undantagas sådana fall, där frågan enligt lag skall prövas i särskild ordning.
Tvångsingripandet föreslås skola ske i form av föreläggande, som meddelas av länsstyrelsen. Föreläggandets innehåll bör givetvis anpassas efter omständigheterna. Det bör vara förenat med vite. Såsom villkor för att föreläggande må givas bör, i överensstämmelse med vad som föreslagits under 23 §, gälla att det icke innebär något för den, mot vilken det riktas, oskäligt betungande. Den skälighetsprövning, som sålunda måste föregå länsstyrelsens beslut, innefattar en avvägning av å ena sidan de beräknade kostnaderna för de åtgärder, föreläggandet åsyftar, samt å andra sidan omständigheter sådana som skadans svårighetsgrad och de förhållanden under vilka den orsakats, redan nedlagda kostnader på avhjälpande av de uppkomna missförhållandena samt, om dessa orsakats genom arbetsföretag, dettas ekonomiska bärkraft. Föreläggandet bör kunna avse skyldighet icke endast att iordningställa ett område utan även att vidtaga åtgärder, som förhindra eller motverka ett upprepande av det inträffade. Ett föreläggande av sistberörda innehåll kan naturligtvis närmast ifrågakomma gentemot arbetsföretag.
Om affischering.
Under 25 § har utredningen lämnat en redogörelse för de förslag, som tidigare förekommit i syfte att förhindra ur naturskyddssynpunkt olämplig affischering.
På skäl, utredningen vid behandlingen av nämnda paragraf anfört (s. 145), har utredningen funnit de missprydande inslag i naturen, som åstadkommas genom affischer och jämförliga anordningar av icke bestående slag, vara att anse såsom närmast likställda med sådan nedskräpning som sker genom kvarlämnande av avfall, papper och dylikt. Även om man beträffande detta slag av reklam eller propaganda införde tillståndstvång liknande det som föreslagits under 25 §, skulle dess nedskräpande verkan icke förebyggas. Det väsentliga ur naturskyddssynpunkt i fråga om tillfälliga reklam- eller propagandaanordningar är, att de icke bli sittande obegränsad tid utan tagas ner, då de tjänat sitt syfte, samt i vart fall då det måste antagas, att deras utseende hunnit bli mer eller mindre fördärvat av väder och vind. En föreskrift om skyldighet att sålunda efter viss tid avlägsna lösa affischer och dylikt kan, därest tidsfristen ej tillmätes för knapp, icke betraktas såsom något omotiverat intrång i rörelsefriheten eller någon oskälig belastning av de berörda företagen. Borttagandet av affischer blir givetvis förenat med vissa. kostnader, men det kan ej anses såsom mer än rimligt, att den som anbragt viss anordning också får svara för dess borttagande. Något skäl varför man skall ha rätt att osnygga i naturen men icke ha skyldighet att ställa i ordning efter sig torde ej kunna åberopas.
Anspråken på tillräcklig tidsfrist torde som regel bli väl tillgodosedda, om anordningen tillåtes kvarsitta en månad efter det den omaffischerade tilldragelsen ägt rum. Åtskilliga affischer syfta emellertid icke på någon till visst tidsmoment angiven tilldragelse utan avse exempelvis reklam för en vara eller ett företag. Vidare bör, även om reklamen hänför sig till en viss tilldragelse, sådana anstalter träffas, att anordningen ej kan anbringas hur lång tid som helst innan tilldragelsen avses skola inträffa. Till komplettering av huvudregeln bör därför föreskrivas att affisch skall tagas ned senast fyra månader efter det den anbragtes. Polismyndigheten bör dock ha rätt att medgiva anstånd om särskilda skäl skulle föreligga. Förlängning av tidsfristen bör sålunda kunna ske exempelvis om opåräknade hinder mött att avlägsna en uppsatt affisch inom föreskriven tid.
Stadgandet i 25 § om skyltar och liknande anordningar av bestående art har till sin tillämpning begränsats genom villkoret, att anordningens syfte skall vara hänförligt till reklam eller propaganda. De skäl som tala för en dylik begränsning, då det gäller bestående anordningar, äro ej lika starka beträffande anordningar, som äro av icke bestående art. Enär de bestämmelser, vilka föreslås i fråga om dessa sistnämnda, avse icke att förbjuda eller hindra anordningarnas användning utan endast att förebygga nedskräpning, kunde det vara i och för sig befogat att bestämmelsernas tillämplighet gjordes oberoende av anordningarnas syfte. De anordningar, som anbringas i reklam- eller propagandasyfte, äro emellertid även här de, vilka ur naturskyddssynpunkt påkalla den huvudsakliga uppmärksamheten. Kommunala meddelanden, tryckta eller textade anslag om tid och plats för allmänt val eller sammanträde, mönstringskungörelser med flera tillkännagivanden, som ej äro hänförliga till reklam eller propaganda, verka naturligtvis också, om de bli kvarsittande längre tid, nedskräpande. Mycket ofta placeras de emellertid på särskilda, för ändamålet avsedda anslagstavlor. Anslagstavlor för sådant ändamål få enligt 25 § fritt anbringas. Vad där anslås blir heller icke naturstörande på samma sätt som exempelvis å träd eller bergväggar anbragta affischer, vilka lämnas att långsamt förintas. Den icke reklam- eller propagandabetonade affischeringen torde vidare överhuvud i främsta rummet vara sådan som kommer till stånd genom offentlig myndighets försorg. Visserligen kan sägas, att det allmänna ej bör ha större rätt än den enskilde att, utan skyldighet att iordningställa efter sig, nedskräpa i naturen. I den mån det allmänna brister i fullgörande av denna skyldighet synes dock vägen att komma till rätta därmed knappast vara naturskyddslagstiftning. Föreskrifter i tillrättaläggande syfte ha snarast sin plats i instruktioner och dylikt för vederbörande myndigheter.
Utredningen har på grund av dessa överväganden funnit det icke erforderligt, att bestämmelserna göras tillämpliga å andra affischer, anslag eller jämförliga anordningar av icke bestående art än sådana som äro hänförliga till reklam eller propaganda.
Liksom motsvarande allmänna bestämmelser i 27 § om iordningställande av nedskräpat område bör skyldigheten att inom viss tid bortskaffa affischer och dylikt icke gälla inom stads- eller byggnadsplanelagt område, där ordningsstadgan för rikets städer är tillämplig.
På samma sätt som föreslagits i 25 § beträffande bestående reklam- eller propagandaanordningar böra vidare de nu förevarande bestämmelserna icke gälla andra anordningar än sådana som anbringas utomhus inom synhåll från allmän trafikled eller annan plats, till vilken allmänheten har tillträde.
Den generella undantagsbestämmelse, som beträffande de bestående anordningarna upptagits i 25 § i fråga om reklam, innefattande upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet, synes böra äga tillämpning också å anordningar av icke bestående art.
Ej heller synes vad i förevarande paragraf stadgas böra gälla affischering, som anbringas å anslagstavla eller liknande anordning, vilken uppsatts med vederbörligt tillstånd. I samband med att sådant tillstånd lämnas kunna nämligen särskilda föreskrifter meddelas om tavlans skötsel. Dessa föreskrifter kunna innefatta skyldighet för sökanden att tillse att anslag avlägsnas inom viss tid. Tidsangivelserna kunna därigenom varieras alltefter omständigheterna. Tillstånd till anbringande av anslagstavla meddelas enligt 25 § av byggnadsnämnden. Då förevarande paragrafs tillämpningsområde är vidsträcktare än 25 §:s – paragrafen omfattar även stads- eller byggnadsplanelagt område, nämligen såvida ordningsstadgan för rikets städer ej gäller för detsamma – kan befogenhet att lämna sådant tillstånd tillkomma byggnadsnämnd jämväl på grund av föreskrift i byggnadsordning. Även för dylikt fall bör tillståndet föranleda undantag från de allmänna affischeringsreglerna.
Tillstånd till uppsättande av anslagstavla kan även, jämlikt 39 § allmänna väglagen, lämnas av länsstyrelsen. Vid denna tillståndsgivning komma visserligen trafiksäkerhetens intressen i förgrunden. Intet hindrar emellertid att länsstyrelsen, om den medgiver att anslagstavla för affischering anbringas utmed en väg, tillika meddelar bestämmelser till förhindrande av att affischeringen orsakar nedskräpning av omgivningen. Det samarbete, som utredningen förutsätter mellan länsstyrelserna och naturvårdsmyndigheten, torde främja naturskyddssträvandena även på nu förevarande område.
Vidare kan tillstånd till anslagstavla eller dylikt meddelas i samband med fridlysningsbestämmelser eller i form av undantag från sådana bestämmelser. Tillståndsgivningen ankommer i förra fallet på länsstyrelsen och i sistnämnda fall, jämlikt 11 §, på naturvårdsmyndigheten.
Vad här sagts om affischering å anordning, till vars uppsättande tillstånd lämnats, äger naturligtvis tillämpning även för det fall att tillstånd rent formellt sett ej meddelats men anordningen som sådan är godkänd av naturvårdsmyndigheten. Dylikt godkännande torde, enligt vad under 25 § anförts, komma att ske generellt, så att beträffande visst företag eller visst slags reklam fastställas vissa typer av anslagstavlor, som sedan få anbringas utan särskilt tillstånd, förutsatt att av naturvårdsmyndigheten meddelade allmänna föreskrifter om placering m. m. iakttagas. I samband med sådana föreskrifter kunna bestämmelser meddelas jämväl om tavlornas skötsel.
Något allmänt undantagsstadgande beträffande affischering å anslagstavla och dylikt, som på grund av bestämmelserna i 25 § får uppsättas utan vare sig tillstånd eller godkännande, erfordras icke. Anslagstavlor av detta slag äro nämligen – om man bortser från helt tillfälliga anordningar (jfr. s. 146) – allenast sådana som antingen icke avse reklam eller propaganda eller också tjäna till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet. Och i båda dessa fall är förevarande paragraf överhuvud icke tillämplig. Vad angår affischering å anslagstavlor och dylikt, som utplacerats endast tillfälligtvis, torde behovet av undantagsbestämmelser tillräckligt tillgodoses genom den polismyndigheten medgivna rätten att bevilja anstånd med affischens avlägsnande.
Enligt kommunikationsdepartementets omförmälda (s. 132) cirkulärskrivelse av juni 1940 till länsstyrelserna avsåg 36 § 1934 års allmänna väglag uteslutande anordningar av bestående art. Nämnda lagrum motsvaras till alla delar såsom tidigare anförts av stadgandet i 39 § nuvarande allmänna väglagen. Är sistnämnda stadgande alltså ej tillämpligt ä affischer och jämförliga, i förevarande paragraf avsedda icke bestående reklam- eller propagandaanordningar, saknas anledning att i paragrafen föreskriva undantag, motsvarande det i 25 § upptagna, för anordning, vars uppsättande är jämlikt 39 § allmänna väglagen beroende på länsstyrelsens tillstånd.
Det har gjorts gällande att affisch borde upptaga namnet å den, som låtit sätta upp affischen. Ur bevisningssynpunkt skulle givetvis en sådan anordning vara av värde. Emellertid torde erforderlig utredning väl ändock, bortsett från vissa undantagsfall, kunna förebringas utan större svårigheter. Ett stadgande i angivet syfte skulle i första hand komma att beröra tryckta affischer samt skulle därför nödvändiggöra ändring av tryckfrihetsförordningen. Utredningen har ansett sig icke böra föreslå något sådant stadgande.
Ersättnings- och lösenbestämmelser.
Bestämmelser enligt vilka ersättning till markägare eller annan rättsinnehavare kan utgå eller inlösen av fastighet ske finnas i 9, 10, 17, 18, 24 och 25 §§. Enligt sistnämnda paragraf skall ersättningen gäldas av allmänna medel. I övriga uppräknade paragrafer sägs däremot icke något om vem som skall svara för ersättningsbeloppet. Beträffande denna fråga hänvisas till vad som anförts vid behandlingen av 9 § (s. 94). 25 § skiljer sig vidare från de övriga ersättningsparagraferna därigenom, att i denna paragraf lämnas viss föreskrift om grunden för beräknandet av ersättningsbeloppet. I de andra paragraferna sägs endast, att skälig ersättning skall utgå. Även detta spörsmål har behandlats i det föregående.
Ytterligare föreskrifter äro emellertid erforderliga, nämligen dels angående vad rättsägare har att iakttaga för bevarande av sin rätt i förevarande avseenden, dels ock angående förfarandet, då tvist måste underställas domstols prövning. Bestämmelser härom ha upptagits under 29 och 30 §§.
Enligt denna paragraf åligger det rättsägare att inom förelagd tid anmäla eventuella ersättnings- och lösenanspråk. Av praktiska skäl är det merendels angeläget att myndigheterna tämligen snabbt få besked, huruvida sådana anspråk komma att framställas. Därav kan bero om ingrepp enligt naturskyddslagen skall ske samt omfattningen av dylikt ingrepp. Det måste anses vara ett befogat krav, att rättsägare, sedan han blivit underrättad om det ifrågasatta ingreppet, utan oskäligt dröjsmål meddelar, huruvida han ämnar framställa ersättnings- eller lösenanspråk. Därvid bör han tillika ej blott lämna uppgift om grunden för sitt anspråk utan även till beloppet angiva och specificera detsamma.
I anslutning till förevarande stadgande äro i utredningens förslag till kungörelse med tillämpningsföreskrifter intagna vissa bestämmelser om föreläggande, dess kungörande m.m. Enligt dessa bestämmelser har stadgandets tillämpning begränsats att gälla fridlysningsbeslut enligt 9 §, avseende naturområden, och 17 §, avseende naturparker. Bestämmelserna återfinnas i 12 och 20 §§ kungörelseförslaget. Härigenom nås de i ersättningshänseende viktigaste fallen. Naturligtvis är det av betydelse att även i övriga fall ersättningsfrågan klarlägges innan ärendet avgöres. För dessa fall torde dock behovet av att kunna framtvinga eventuella ersättningsyrkanden genom förelägganden icke vara så stort. Ett sådant förfarande torde också där ej sällan framstå såsom svårpraktikabelt och således mindre ändamålsenligt.
Givetvis bör i de fall, då ersättnings- och lösenanspråk framställas eller kunna tänkas bli framställda, uppgörelse under hand om möjligt åstadkommas. Uttrycklig föreskrift i detta hänseende lämnas såvitt angår naturminnen i 10 § förslaget till tillämpningskungörelse och beträffande övriga fall i 25 § samma förslag. Flertalet ersättnings- och lösenfrågor torde på detta sätt kunna lösas på frivillighetens väg. Fall kunna emellertid inträffa då frivillig uppgörelse icke är möjlig. För sådan händelse bör part äga rätt att underställa tvisten domstols prövning. Med hänsyn till angelägenheten av att tvistefrågan tämligen snabbt slites, bör emellertid den tid, inom vilken talan må väckas, begränsas. Utredningen föreslår att tiden bestämmes till ett år efter det den administrativa myndighetens beslut vunnit laga kraft.
Även kronan bör äga rätt att få ersättningsfrågan prövad av domstol. Förefintligheten av dylik rätt kan, såsom framgår av vad som anförts vid behandlingen av 9 § (s. 95), särskilt vara av betydelse, om länsstyrelsens värdering av den skada, ett fridlysningsbeslut skulle medföra, innebär en mera avsevärd avvikelse från det av sakägarna fordrade beloppet.
Bestämmelser, liknande de här föreslagna, finnas i ett flertal lagar. Nämnas må 7 § lagen om fornminnen, 23 § lagen om allmänna vägar samt 23 § byggnadslagen. Tvist om ersättnings- och lösenanspråk synes böra, i likhet med vad som stadgas i sistnämnda lag, avgöras av expropriationsdomstol. De närmare bestämmelserna härutinnan ha avfattats i huvudsaklig överensstämmelse med innehållet i byggnadslagens 137, 138 och 140 §§.
Ansvarsbestämmelser m. m.
De i 26 och 28 §§ upptagna bestämmelserna utgöra typiska ordningsregler. För överträdelse av dessa böra böter utdömas omedelbart i penningar. För brott mot övriga bestämmelser torde straffet böra utgöras av dagsböter.
Enligt 16 § lagen angående naturminnesmärkens fredande och 8 § lagen angående nationalparker skola av utdömda böter en tredjedel tillfalla vetenskapsakademiens naturskyddskassa respektive nationalparkens kassa. Anledning att bibehålla dylika fördelningsbestämmelser föreligger ej.
Det i denna paragraf föreslagna förfarandet att låta rättelse ske genom det allmännas försorg på den felandes bekostnad bör snabbt och effektivt leda till önskat resultat. I regel torde redan hot om tillämpning av det föreslagna stadgandet medföra sådant resultat. Under vissa förhållanden måste förfarandet för den felande te sig som en väsentligt kraftigare samhällsreaktion än ett bötesstraff.
Det administrativa besvärsförfarande, som åsyftas i förevarande paragraf, kommer att av utredningen närmare beröras i motiven till förslaget till lag angående ändrad lydelse av regeringsrättslagen (s. 181).
I samband med behandlingen av 25 § har utredningen förordat (s. 150), att för där avsett fall besvärsrätt skall tillkomma naturvårdsmyndigheten. Dylik rätt synes böra föreligga jämväl i andra naturskyddsärenden, enär därigenom en för hela landet enhetlig praxis lättare kan vinnas.
Övergångsbestämmelser.
Av praktiska skäl bör i princip fridlysning, som meddelats enligt lagen angående naturminnesmärkens fredande, gälla efter den nya lagens ikraftträdande som om fridlysningen skett enligt sistnämnda lag. Likaledes bör vad i lag eller annan författning stadgas om naturminnesmärken utan vidare, efter ikraftträdandet av den nya lagen, i stället ha avseende å naturminnen. Sådant stadgande finnes exempelvis i 2 kap. 12 § andra stycket vattenlagen. Vissa bestämmelser i naturskyddslagen kunna emellertid orsaka längre gående inskränkningar i sakägarnas rättigheter än som föranledas av nuvarande lagbestämmelser. Utredningen erinrar om förvaltningsföreskrifterna och reglerna om fridlysnings hävande. För att hindra att någons rätt sålunda otillbörligt trädes för nära föreslår utredningen, att om den nya lagen medför ökat intrång, som ej är av allenast oväsentlig betydelse, vederbörande sakägare skall äga att inom viss tid begära omprövning av fridlysningsbeslutet. Tidsfristen för påkallande av dylik omprövning har utredningen tänkt sig skäligen kunna bestämmas till sex månader.
Även beträffande reklamanordningar och dylikt är det önskvärt, att de nya bestämmelserna bli tillämpliga omedelbart. Härav skulle med lagens ikraftträdande följa skyldighet att avlägsna åtskilliga nu befintliga dylika anordningar av bestående art. En sådan skyldighet skulle emellertid, om den gjordes ovillkorlig, kunna orsaka ägare och innehavare oskäliga kostnader och förluster. Utredningen har med hänsyn härtill gjort skyldighetens inträde beroende av särskilt föreläggande av vederbörande byggnadsnämnd samt därutöver föreslagit, att avlägsnandet icke behöver ske förrän efter det viss längre tid, av utredningen angiven till två år, förflutit från det föreläggandet delgivits anordningens ägare eller, om denne är okänd, markägaren.
I fråga om reklamanordningar av icke bestående art finnas redan i 28 § angivna vissa tider, inom vilka de skola borttagas. Dessa tider torde, då det gäller anordningar som anbragts innan lagen trätt i kraft, böra räknas från ikraftträdandet.
- ↑ De återgivna uppgifterna avse tiden fram till april 1901.
- ↑ Lag i ämnet utfärdad den 15 december 1950 (nr 639).
- ↑ I handläggningen av ärendet deltogo f. d. generaldirektören G. Malm, generaldirektören N. Bolinder, landshövdingen A. Lidén, hovrättsrådet, numera regeringsrådet G. Quensel och byråchefen, numera generaldirektören K. G. Hjort.